Inspección tributaria y potestad sancionadora

El pasado 2 de febrero, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea pronunció una sentencia (Consob) susceptible de socavar uno de los pilares sobre los que se sustenta el funcionamiento de la Inspección de los Tributos en nuestro sistema jurídico. Nos referimos a la obligación que tienen todos los ciudadanos de atender a sus requerimientos bajo la amenaza de sanción en el caso de no hacerlo, por resistencia, excusa o negativa a la actuación inspectora, según reza el artículo 203 de la Ley General Tributaria.

El Tribunal de Justicia ha afirmado que el derecho a no declararse culpable, que nuestra Constitución reconoce en el artículo 24.2, resulta vulnerado cuando un sospechoso confiesa bajo la amenaza de ser sancionado o es castigado por negarse a hacerlo. La sentencia, que interpreta los artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Carta), se alinea con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el artículo 6 del Convenio Europeo de Derecho Humanos (CEDH).

Ha añadido el Tribunal de Justicia que ese derecho a guardar silencio no se limita a la confesión de actos ilícitos o a las observaciones que inculpen directamente al interesado. También alcanza al suministro de información sobre cuestiones de hecho que puedan utilizarse posteriormente en apoyo de la acusación, contribuyendo a la condena o sanción de una persona. Y ha precisado que tal garantía ciudadana frente al poder público no sólo debe aplicarse en los procedimientos estrictamente penales, en los que se persiguen y castigan conductas tipificadas como delito en el Código Penal. De igual modo, resulta operativo en el contexto de procedimientos administrativos que pueden dar lugar a la imposición de sanciones administrativas de “carácter penal”; esto es, sanciones que, por su finalidad, naturaleza y gravedad, no se diferencian ontológicamente de las penas susceptibles de ser impuestas en un juicio seguido ante un tribunal de justicia.

Partiendo de este planteamiento general, la sentencia Consob concluye que las instituciones de la Unión Europea y los Estados miembros, cuando aplican el ordenamiento jurídico de la Unión, deben respetar el derecho de una persona a guardar silencio. En consecuencia, han de abstenerse de sancionarla cuando se niega a dar a la autoridad competente respuestas de las que pueda resultar su propia responsabilidad por una infracción que conlleve sanciones administrativas de “carácter penal” o su responsabilidad criminal.

Pues bien, nuestro sistema tributario constriñe a los ciudadanos a proporcionar a la Administración toda la información con trascendencia tributaria relacionada con el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Especialmente, en el desarrollo de los procedimientos de inspección. Como consecuencia de esos procedimientos y en atención a los elementos de juicio reunidos durante su tramitación, además de hacer frente a las liquidaciones que se les giren, cabe que los obligados se vean sometidos a un expediente sancionador. Este expediente puede terminar con la imposición de una sanción administrativa de “carácter penal”, según los criterios decantados por el Tribunal de Justicia para atribuir tal calificación a un castigo impuesto por la Administración. Aún más, las pruebas así obtenidas en el seno de un procedimiento de inspección pueden utilizarse en un proceso penal seguido contra la misma persona por la comisión de un delito contra la Hacienda Pública, supuesto nada extravagante, según nos enseñan las hemerotecas.

Hay razones más que suficientes para dudar del ajuste con el artículo 6 del CEDH y con los artículos 47 y 48 de la Carta de la carga que la Ley General Tributaria impone a todos los ciudadanos de colaborar activamente con la Inspección de los Tributos en el análisis del cumplimiento de sus obligaciones fiscales, bajo la amenaza de sanción si no lo hacen, por resistirse, excusarse o negarse a esa colaboración. Máxime cuando la documentación cuya aportación se solicita no es de llevanza obligatoria en virtud de la correspondiente normativa mercantil o fiscal.

La sentencia Consob se sitúa en la línea de las dictadas por el Tribunal Supremo —la más reciente el 17 de diciembre de 2020— cuando, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, afirma que el derecho a no autoincriminarse obliga a que la información obtenida mediante medios coactivos en el procedimiento de inspección tributaria no sea utilizada posteriormente en el seno de un expediente sancionador, o incluso en una causa penal, para fundamentar la imposición de una sanción o la condena.

Dos soluciones

Ante una situación como la descrita, sólo caben dos soluciones para ajustar nuestro sistema a las exigencias que derivan del derecho fundamental a no declararse culpable: o bien se reconoce el derecho de los ciudadanos a no aportar información incriminatoria ante la Inspección de los Tributos, o bien se impide a la Administración emplear esa información como sustrato fáctico para sancionar o para acusar al interesado ante la jurisdicción penal. Esta última reflexión no es creación nuestra; está presente en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

La solución al dilema no resulta fácil. Una vez más, como casi siempre en los conflictos jurídicos, hay que encontrar el punto de equilibrio entre el interés general y los derechos fundamentales de los ciudadanos. La protección del interés general está presente en la atribución a la Administración de amplias potestades de investigación e inspección para hacer efectivo el mandato del artículo 31 de la Constitución, que propugna el establecimiento de un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad, progresividad y no confiscatoriedad. Por su parte, los derechos fundamentales de los ciudadanos son la clave de bóveda de nuestro sistema de convivencia.

Desde luego, la respuesta no consiste en mirar hacia otro lado. La pertenencia a la Unión Europea conlleva el cumplimiento de los compromisos adquiridos con la adhesión a su acervo jurídico, el cual demanda de los Estados miembros que, cuando ejercen sus potestades tributarias, lo hagan respetando los derechos y garantías que la Unión reconoce a los ciudadanos europeos, con el contenido y el alcance que les otorga la jurisprudencia de su Tribunal de Justicia.

Joaquín Huelin Martínez de Velasco es socio de Cuatrecasas y exmagistrado del Tribunal Supremo. Fernando de Vicente Benito es socio de Cuatrecasas.