La UE acelera su salto federal
El conjunto de medidas tomadas por los Veintisiete contra la recesión y basadas en la emisión de eurobonos franquean el paso de la unión económica a la política
La Unión Europea (UE) acelera ahora su gran salto federal, el más ambicioso de su historia. La reciente cumbre —el Consejo Europeo— da luz verde al plan de recuperación económica contra la recesión (Next Generation EU), por 750.000 millones de euros. Despeja el mayor paquete presupuestario septenal, que suma a esa cantidad otros 1,1 billones, hasta 1,8 billones, casi duplicando los anteriores paquetes. Y abre la puerta inmediata, sin retrasos, al nuevo Presupuesto de 2021.
Culminan así el conjunto de medidas de primavera, de hasta 540.000 millones, entre nuevos créditos del Banco Europeo de Inversiones; el programa SURE para financiar mecanismos de protección o la disposición del Mecanismo de Estabilidad, el antiguo fondo de rescate. Y el inicialmente aprobado por los 27 Gobiernos en verano, el 21 de julio: fondo de recuperación y presupuesto.
Y ello, sin contar con los 1,8 billones adicionales puestos sobre la mesa por el BCE para comprar bonos públicos y privados, ahondando en su estrategia expansiva. Unos recursos ingentes.
Los dos factores clave de estos paquetes son su inédito tamaño y su despliegue, en gran medida en virtud de la emisión de deuda mancomunada, los eurobonos: de los que ya se han colocado desde octubre 39.500 millones, casi la mitad de los SURE, con notable éxito de demanda, pues ha multiplicado la oferta 13,2 veces.
Lo más singular y lo que indica su carácter de catapulta es, precisamente, la masiva emisión de esos bonos: suponen compartir riesgo a un nivel insospechado.
Y finiquitan eternas discusiones lanzadas por los defensores académicos y políticos de la vieja ortodoxia en el último decenio. Sostenían prejuicios como el de que antes que afrontar nuevos riesgos había que reducir los existentes (risk reduction contra risk sharing). Que sería muy arduo establecer un activo seguro (safe asset) con el que ampliar el mercado financiero específicamente europeo ante el del dólar. Y que el peligro de incentivar la conducta insolidaria de aprovechados, gorrones o polizones (moral hazard) arruinaría el edificio.
Todo eso ha capotado en estos trepidantes nueve meses, urgido por la necesidad de afrontar la recesión pandémica, y gracias a una infrecuente capacidad de decisión política y de negociación encarnada en líderes como la canciller Angela Merkel o el exigente Parlamento de Estrasburgo.
Ya antes de crearse el euro a fin del siglo pasado, se aventuraba el automatismo unificador de la moneda única: actuaría como palanca, levadura, eslabón o factor desencadenante (efecto lévier o spillover) de la federalización. Y aunque arrojó resultados (expansionismo del BCE, fondos de rescate, unión bancaria...), no fueron automáticos. Hubo que esperarlos hasta que la Gran Recesión de 2008 impuso opciones difíciles. Y a veces tímidas. Y tardías.
Ahora todo toma más volumen y celeridad. Se duplica el presupuesto. Se modifican sus partidas internas en favor de las más ofensivas hacia un nuevo patrón de crecimiento (pacto verde, digitalización, nueva cohesión social contra la desigualdad creciente). En detrimento relativo —no en términos absolutos— de algunas acotadas a mantener equilibrios tradicionales (política agrícola). Y se acelera la creación de la Fiscalía Europea para la protección del presupuesto común (desde el 22 de julio, un día después de la anterior cumbre clave).
Avances colectivos
Lo más característico es que esa espira generadora de nuevas políticas, competencias y organismos culmina en potentes avances colectivos —y por unanimidad—, que garantizan la afirmación de los valores democráticos comunes frente a derivas iliberales —en Hungría o Polonia—, solemnizada el jueves, casi al empezar la cumbre. Para alcanzar una unión económica sana, equilibrada y controlable por la ciudadanía, se requiere una creciente disponibilidad de nuevas herramientas de unión política (ver detalle en despiece adjunto).
Es una dinámica que se emparenta con la catapultada en Estados Unidos, desde 1790, por el primer secretario del Tesoro, Alexander Hamilton. Bajo el lema de que una deuda común que absorbía las contraídas individualmente por las colonias para financiar la guerra de liberación frente a la Corona británica, “si no es excesiva, será para nosotros una bendición nacional, un poderoso cemento de nuestra Unión”.
“Una justificación explícita” para federarla “fue que la mayor parte de la misma había sido incurrida para financiar” las contribuciones de las colonias “a la guerra de independencia nacional”, reflexionaba Thomas Sargent al recibir el Nobel de Economía en 2011: donde era guerra, ahora es pandemia. Pero hoy aquí, como ayer allá, “presupuesto, recursos impositivos y Tesoro van indisolublemente unidos”, si se quiere desbordar una laxa agrupación confederal hacia una construcción federal, ha subrayado el catedrático de Hacienda, Antoni Castells (Papeles de Economía, 2014)
Hay más. Esa dinámica se augura autosostenida. La presidenta del BCE, Christine Lagarde, postula en su blog que, aunque la inyección del plan de recuperación “sea temporal, la posibilidad de activar” esa herramienta contra crisis futuras, es decir, de hacerla permanente, “es ya un cambio potente”. El Tribunal de Cuentas de la Unión añade que ese plan podría tener que ser “reevaluado”, ampliado, si se agrava la recesión. Y ciertos sectores retoman la idea española de que la deuda común convierta su vencimiento de largo plazo en eterno. ¿Quién da más?
Palancas del concierto político
Enderezar los retrocesos democráticos de algún Estado miembro de la UE es tarea ardua. El principal precedente se sitúa en 1999, con el acceso del ultraderechista Jörg Haider al Gobierno austriaco. Bastó entonces el acuerdo intergubernamental —por fuera del Tratado de la Unión (TUE)— de hacer el vacío diplomático a Viena para descabalgarlo y moderar al Ejecutivo.
La dificultad para afrontar estos casos proviene del escaso aparato instrumental —es decir, jurídico—, existente. Hasta ahora solo podía apelarse al artículo 7 del TUE. Se ha empleado desde 2013 contra las derivas iliberales de Hungría y Polonia. Permite, al límite, imponer sanciones (suspender el derecho de voto a un Gobierno en las instituciones) si no revierte sus incumplimientos del Estado de derecho. El problema para aplicarlo es que requiere unanimidad de todos los no afectados; de modo que si son dos, pueden vetarlas. Pero se han logrado resultados parciales al acudir al tribunal (TJUE), que dictó medidas cautelarísimas rectificando el abuso cometido al nombrar jueces en Polonia. Los nuevos instrumentos de este año son tres:
1. Informe anual sobre el Estado de derecho en cada socio. Lo elabora la Comisión y es una palanca preventiva, actúa (desde su primera edición, el 30 de septiembre) por presión político-ciudadana cartografiando y aireando abusos sobre sistemas judiciales, normativas anticorrupción, pluralismo y libertad de información.
2. Reglamento del plan de recuperación (de 750.000 millones). El más automático y categórico. Impone la sanción económica que suspende los desembolsos de ayudas presupuestarias del plan a quienes violen el Estado de derecho incumpliendo las Recomendaciones específicas anuales de la UE: las de 2019 y 2020 desaprueban a Hungría y Polonia por vulnerar la independencia judicial, los derechos de las minorías (gitanos, LGTBI) y la participación democrática en la fragua de las leyes. Si no rectifican, ambos serán sancionadas.
3. Condicionalidad para proteger el Presupuesto de la Unión. Los 1,8 billones del septenio 2021-2027, que incluyen los 750.000 millones del plan de recuperación. Es una palanca algo menos directa, pues debe demostrarse que se da un vínculo entre la violación de la democracia y la corrupción, el fraude o el abuso al emplear los fondos provenientes de la Unión. Para lograr la unanimidad, la cumbre concedió a Varsovia y Budapest poder plantear un recurso que aplace brevemente el estreno de este nuevo instrumento. Pero no tardará.
