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¿Muchos impuestos? demasiados agujeros

Los ingresos fiscales están por debajo de la media de la UE por un sistema ineficiente de bonificaciones y un elevado fraude

¿Muchos impuestos? demasiados agujeros

No hay nada más seguro en la vida que la muerte y los impuestos”. Con este aforismo atribuido al político y científico estadounidense Benjamin Franklin, el exministro de Hacienda del PP, Cristóbal Montoro, anunció la mayor subida de impuestos de la democracia. Corría 2012 y España estaba sumida en el abismo. Los mercados financieros apostaban en tropel contra la deuda pública, la prima de riesgo, un concepto financiero abstruso que mide el riesgo de un país, creaba pavor porque estaba descontrolada, y se popularizó en las barras de los bares. Los socios comunitarios se debatían entre dejar caer al país o aplicarle una traumática terapia de choque en forma de austeridad. Un amargo tratamiento que ya habían recetado a Grecia, Irlanda o Portugal. Para evitar el rescate, el PP subió el IRPF, el IVA, eliminó ventajas fiscales para las empresas en el impuesto de sociedades, incrementó la tributación sobre el alcohol y el tabaco, propició aumentos del IBI municipal e, incluso, aprobó una amnistía fiscal. En definitiva, exprimió toda la capacidad tributaria a su alcance. Es verdad que cuando amainó la tempestad comenzó a bajar impuestos. Pero el hachazo fiscal de 2012 pasó a los anales como la mayor subida de impuestos de la historia democrática.

Ha pasado el tiempo y, en solo seis años, aquella pesadilla parece lejana. Tras cinco años de recuperación, la crisis parece un capítulo de ciencia ficción. El PIB se ha recuperado, el déficit público está bajando, los sueldos empiezan a subir y la recaudación fiscal acaricia cifras récord. Pero las secuelas siguen ahí: el paro no baja del 15%, la desigualdad se ha exacerbado y los servicios públicos siguen mermados tras los recortes.

En este contexto, el Gobierno ha anunciado un acuerdo con Unidos Podemos para subir el IRPF a las rentas altas y el impuesto de sociedades a las grandes empresas. Además, prevé aprobar dos nuevos tributos; uno sobre transacciones financieras, que gravará la compraventa de acciones, y otro sobre la economía digital, la llamada tasa Google. El PP y Ciudadanos han lanzado una campaña contra esta sacudida fiscal. Alegan que podría frenar la recuperación, afectar a la creación de empleo y desincentivar la inversión.

La ofensiva fiscal lleva a plantearse varias preguntas. ¿Cuántos impuestos se pagan en España? ¿Contribuimos más que nuestros socios comunitarios? Y, más allá de consideraciones políticas, ¿cuál es el sistema tributario que debería tener España? Antes de responder hay que precisar que sobre los impuestos ocurre algo curioso. Ponen de acuerdo a la mayoría de los ciudadanos: todo el mundo piensa que paga mucho respecto a lo que recibe, y considera que aporta al fisco más que sus vecinos. Es un mantra que se extiende con independencia de si la persona es de izquierdas o de derechas. Así lo revelan con regularidad las encuestas del CIS. Y para justificarlo un dato: más del 95% de los españoles considera que existe bastante o mucho fraude fiscal. Para ver si España está más cerca de ser un paraíso fiscal o un estado confiscatorio, lo mejor es echar un vistazo al resto de países. Y el resultado de la ratio de ingresos fiscales sobre el PIB es del 33,9% en España, frente al 40% de la UE. De entre los grandes países europeos, solo Irlanda tiene una presión fiscal menor (23,6%). En Francia y Dinamarca esta tasa supera el 47% del PIB.

España recauda poco en función de la riqueza nacional. Si quisiera homologarse al resto de países de la UE debería obtener unos seis puntos más de PIB por ingresos fiscales, el equivalente a unos 70.000 millones. “España no solo está por debajo del promedio, sino que sus impuestos son unos de los más bajos de la eurozona. Incluso están por debajo de países como Eslovenia y Hungría, y al mismo nivel que Chequia y Estonia”, señala Ignacio Zubiri, catedrático de la Universidad del País Vasco, en un artículo sobre tendencias fiscales de la UE publicado recientemente por Funcas, la fundación de las cajas de ahorros.

Preferencias

“La diferencia en la presión fiscal no es más que el reflejo de las preferencias de la sociedad sobre el tamaño que cree que debe tener el sector público”, explica Rafael Domenech, responsable de análisis macroeconómico de BBVA Research. Precisa que en muchos casos, estas preferencias están condicionadas por la eficiencia de las instituciones. Así, los países con más presión fiscal llevan décadas desarrollando políticas eficientes en la prestación de servicios públicos educativos y sanitarios. “Se han ganado la confianza del contribuyente, que está dispuesto a hacer una mayor contribución porque le merece la pena. Pero los casos de corrupción no ayudan a crear esta conciencia”, lamenta Domenech, que recomienda trabajar en mejorar la eficiencia de las Administraciones Públicas, y que estas aprovechen las oportunidades del big data y la revolución tecnológica para mejorar.

El motivo de la baja capacidad recaudatoria de España reside en el IVA y en el IRPF. Entre ambas figuras tributarias suman más del 75% de la recaudación total. Sin embargo, la percepción es que los tipos impositivos de estos impuestos no están muy alejados de la media europea. ¿Entonces, qué ocurre? Hay tres explicaciones: por un lado, el sistema tributario español está lleno de agujeros, con exenciones, deducciones y otros beneficios fiscales por donde se escapa la recaudación. Es como intentar llenar un cubo con un colador. España deja de recaudar 50.000 millones al año por las deducciones fiscales, el 25% del total de la recaudación.

¿Muchos impuestos? demasiados agujeros

Aunque muchos piensen en las empresas, lo cierto es que el IVA es el tributo más parcheado, con regímenes especiales y excepciones con tipos reducidos. Comer en un restaurante de tres estrellas Michelin o dormir en un hotel de lujo está gravado con el tipo mínimo del 10%, frente al tipo general del 21%. El sector turístico recibe un trato privilegiado fiscalmente, pero también existen otros sectores beneficiados. “España destaca junto con Grecia, Italia o Portugal por presentar los niveles más reducidos de recaudación potencial de IVA de la UE, recaudando de media un 45% de sus ingresos potenciales”, señala un documento del Banco de España sobre la estructura impositiva del país, elaborado en 2014 por el actual gobernador, Pablo Hernández de Cos. Por eso, Domenech es partidario de trabajar en aumentar la fiscalidad indirecta (IVA y especiales) en lugar de gravar más la directa. Precisamente esa es la tendencia internacional.

En segundo lugar, hay grandes bolsas de fraudes que conviven con regímenes tributarios, como el de módulos, que propician la elusión. Cuando se habla de fraude fiscal muchos miran a las grandes compañías y altos patrimonios, pero los inspectores no olvidan el menudeo entre los profesionales, autónomos y pequeñas empresas para explicar el volumen de la economía sumergida. Es frecuente oír en talleres, reformas, consultas médicas o servicios profesionales la pregunta de ¿con IVA o sin IVA? Y eso denota una escasa conciencia fiscal, que también se refleja en las encuestas del CIS (el 57% de los españoles piensa que paga muchos impuestos).

Bases imponibles

Junto a los agujeros del sistema y al fraude fiscal hay un tercer factor: las bases imponibles —los recursos totales sobre los que se aplican los tributos— son menores en España. En el IRPF, por ejemplo, los tipos no han dejado de caer desde los ochenta. A partir de entonces se han ampliado las exenciones y se han incrementado las deducciones familiares. Además, la baja participación laboral de España y la elevada tasa de paro hacen que el IRPF, no despliegue toda su potencia de fuego. “No se soluciona gravando más a las rentas altas, sino ampliando las bases fiscales y limitando deducciones”, explica Ignacio Conde-Ruiz, profesor de Economía en la Universidad Complutense. “Subir la imposición a las grandes empresas y a las rentas altas es muy popular, pero es poco efectivo en un contexto globalizado. “Vende mucho políticamente, pero se rasca poco si no se hace de forma coordinada en el ámbito internacional”, añade Conde-Ruiz, que es subdirector de Fedea, la fundación de estudios de economía aplicada. En realidad, los partidos conservadores tienden a bajar impuestos cuando gobiernan y los de izquierda no se atreven a subirlos, lo que deberían hacer cuando tienen el poder, explica.

Los abusos tributarios de las tecnológicas, que han aprovechado los resquicios legales internacionales para reducir al mínimo su coste tributario, han despertado el recelo de políticos y ciudadanos. Ejecutivos de empresas españolas consultados, admiten que estas prácticas creadas por corporaciones extranjeras han perjudicado la reputación tributaria de todos. Y recuerdan que hay una competencia fiscal entre países a modo de carrera global por ofrecer ventajas fiscales para atraer inversión.

Lo cierto es que el impuesto de sociedades recauda en España un 40% menos que antes de la crisis. Pero su contribución no está muy alejada de la media comunitaria. Fuentes empresariales explican que la situación actual no es comparable con el boom de la burbuja inmobiliaria y financiera, cuando constructoras y bancos encadenaban récords de beneficios. “No es la misma España”, aseguran. La recesión ha cambiado el panorama empresarial. Aunque el total de los resultados empresariales ya se acerca al nivel precrisis, el 70% del beneficio de las grandes multinacionales españolas procede del exterior. Y, además, estas arrastran en sus balances el parte de lesiones de la crisis, los llamados créditos fiscales, que les permite reducir los impuestos en el futuro.

Ministra de Hacienda, María Jesús Montero.
Ministra de Hacienda, María Jesús Montero.

La OCDE ha publicado el informe anual sobre tendencias tributarias. “Los países han utilizado las recientes reformas tributarias para reducir los impuestos a las empresas y los individuos con el objetivo de impulsar la inversión, el consumo y la participación en el mercado laboral, lo que comenzó hace un par de años”, dice el estudio tras analizar los cambios en las 35 economías más desarrolladas.

Tras esta radiografía del sistema tributario español surge la pregunta ¿cómo mejorarlo? Existe un modelo ideal evocado recurrentemente por expertos y académicos. Hace una década el Instituto de Estudios Fiscales británico (IFS, en sus siglas en inglés) encargó al premio Nobel de Economía, James Mirrlees, que diseñara un marco tributario ideal, eficiente y óptimo. Durante cuatro años, el prestigioso académico trabajó con los mejores expertos y las mentes más brillantes del país. El resultado final fue publicado en 2013 bajo el nombre de Informe Mirrlees. Se trata de un voluminoso trabajo académico, que es un “ideal al que tender”, pero difícil de aplicar por los condicionantes políticos. El primer punto del citado estudio es rotundo: “El mejor sistema impositivo sería aquel que, para unos objetivos recaudatorios y redistributivos dados, optimizara el logro de los restantes objetivos, dentro de las restricciones que impone el contexto económico y político y la disponibilidad de información”.

El informe proponía una especie de minimalismo fiscal. Eliminar todas las grietas fiscales para recaudar lo máximo y unificar todas las prestaciones. Para ello planteaba fusionar el impuesto sobre la renta con las cotizaciones sociales (como hace Dinamarca) y establecer un único beneficio social (dependencia, pensiones…) que aglutine todos los existentes. En el impuesto de sociedades recomienda eliminar todas las deducciones excepto una para los fondos propios, que reflejaría el coste de oportunidad. En este ánimo de simplificación, aconseja un único gravamen sobre el impuesto al consumo (IVA y especiales) sin excepciones, ni privilegios.

Un estudio similar trató de hacer Montoro en 2013, creando un grupo de expertos para que bosquejaran una reforma tributaria. La comisión Lagares, bautizada así por Manuel Lagares, el economista que lideró los trabajos, presentó en 2014 un documento con 125 recomendaciones para construir el sistema tributario del futuro en España. La propuesta se quedó a medias. El Gobierno del PP hizo caso omiso de la mayoría de los consejos. Ante la inminencia de las elecciones en 2015, solo aplicó algunas rebajas de impuestos.

El trabajo de la comisión, sin embargo, era ambicioso. Tenía como objetivo impulsar la recuperación, combatir el déficit público, impulsar el ahorro y aportar más justicia al sistema. Lagares apostaba por reducir los tipos de IRPF y sociedades a cambio de eliminar la mayor parte de las exenciones, reducciones y bonificaciones. Aconsejaba un tipo único para gravar las rentas del ahorro (dividendos e intereses bancarios) y suprimir el régimen de estimación objetiva y de módulos. En el IVA, recomendaba suprimir exenciones, pero defendía un tratamiento preferencial para el turismo y la vivienda. Además, incluía un paquete de medidas para combatir el fraude fiscal y un potente ramillete de tributos verdes.

A pesar de ser celebrado por los expertos, quedó en un cajón. Ni los partidos de izquierda, ni los conservadores se acuerdan de este fenomenal trabajo sobre fiscalidad. Porque, al fin y al cabo, “los impuestos es lo que pagamos por vivir en educación”, según reza la placa que corona la sede del IRS de EE UU, el equivalente a la Agencia Tributaria. La sentencia se atribuye al juez Oliver Wendell, quien añadiría: “La alternativa es la ley de la selva”.

El efecto electoral

Fue a partir de 1995 cuando el PP en la oposición empezó a vender que bajaría impuestos cuando llegase al poder. Quedaban pocos meses para las elecciones de 1996 y el PSOE de Felipe González en el Gobierno se encontraba aprisionado por las exigencias de cuadrar el déficit público para entrar en el euro. A partir de ese año, cada vez que se celebran elecciones, los dos partidos que han gobernado España, PSOE y PP, recurren a bajadas del IRPF para concurrir a las citas electorales. En el año 1999, José María Aznar aprobó una reforma fiscal con amplías ventajas en el impuesto de sociedades y presentó la primera gran rebaja del IRPF. Quedaba menos de un año para las legislativas. Durante la campaña electoral volvió a prometer una rebaja de impuestos. Y cuatro años más tarde, antes de los comicios de 2004 sacó adelante otra rebaja fiscal. El socialista José Luis Rodríguez Zapatero también se apuntó al carro en 2008. Entonces bajó el impuesto sobre la renta y aprobó la ayuda de 400 euros. En 2012, en plena crisis, no hubo promesas fiscales. Pero en 2015, el Gobierno de Rajoy también rebajó la fiscalidad.

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