El populismo de las zonas francas

Es como una fábula que los Gobiernos de todo el mundo se repiten una y otra vez desde hace décadas: "Érase una vez una aldea de pescadores...". En 1979, Shenzhen, un distrito en la frontera entre China y la entonces colonia británica de Hong Kong, tenía 315.000 habitantes y una economía rural. Hoy es la quinta ciudad del país, con más de 10 millones de habitantes y un PIB superior al de Suecia. La clave de la conversión en metrópolis de lo que, en términos chinos, era un despoblado fue la decisión del régimen comunista de crear zonas económicas especiales (ZEE) donde poner a prueba la idea de liberalización económica que más tarde se extendería al resto del país. Al calor de ese ejemplo, cientos de zonas han crecido como setas por todo el mundo. Y con esa expansión ha despertado el debate de si el modelo de las ZEE es aplicable a todos los países y a todas las economías.

En 1986 había 172 zonas económicas especiales en 47 países, según la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En 2006 eran ya 3.500 zonas en 130 países, que daban trabajo a alrededor de 60 millones de personas. La cifra exacta hoy día se desconoce. "En parte, porque es un blanco móvil: los números se quedan pronto obsoletos", explica Lotta Moberg, del departamento de Economía de la Universidad George Mason (EE UU). "Otro factor es que hay muchas formas de ZEE y es muy difícil establecer un consenso de qué puede ser considerado como tal".

Shenzhen llamó la atención de todo el planeta, pero el boom de las zonas económicas llegaría un poco más tarde. "El punto de inflexión fue la crisis de deuda de los países en desarrollo en los años ochenta", explica Patrick Neveling, profesor de Antropología Cultural en la Universidad de Utrecht y especialista en el desarrollo histórico de las ZEE. "Muchos países recurrieron al FMI y al Banco Mundial para rescatar sus economías, y entre las condiciones impuestas estaban las zonas económicas especiales".

Esa tremenda expansión ha traído consigo su cuota de fiascos, como la Zona de Libre Comercio de Calabar, al sur de Nigeria. Fundada en 1992, tras una potente inversión del Gobierno del país africano, las empresas que se instalaron se encontraron con un puerto prácticamente inoperante, una mala localización y un suministro eléctrico, como poco, precario. "Hay más de 100 zonas económicas especiales en África", afirma un documento del Centro Africano para la Transformación Económica (ACET, en sus siglas en inglés). "Salvo excepciones, como en Mauricio, la mayoría han fracasado".

Aun así, la popularidad de las zonas económicas especiales no ceja. Solo este año, Venezuela, Tailandia y Qatar han anunciado que abrirán más. "Hay un sentimiento de 'Si les ha funcionado a ellos, nos funcionará a nosotros", explica el economista del Banco Mundial Thomas Farole. "Además, las ZEE son a la vez obras de infraestructura y atraen inversiones extranjeras; ambas cosas son muy atractivas para los políticos, porque muestran un progreso tangible".

Las áreas económicas especiales prácticamente se crearon a la vez que el comercio. Primero como puertos francos —que ya existían en tiempos de los fenicios— y luego a través de privilegios comerciales a ciudades y regiones concretas. La primera ZEE considerada "moderna" surgió en 1959, junto al aeropuerto de Shannon (Irlanda).

"A partir de los años ochenta surgió un consenso de que la sustitución de importaciones no era la solución para la economía", explica Moberg. Las inversiones extranjeras pasaron a ser la panacea, y las zonas económicas especiales, su herramienta. Los primeros en aprovecharse del potencial de los nuevos espacios fueron los negocios intensivos en mano de obra barata: las maquilas.

"Miramos mucho a los Shenzhens y a los Singapures", cree Neveling. "Hay unos informes muy bonitos de las organizaciones internacionales que hablan de las historias de éxito. Pero ni esos informes ni los anuncios en las revistas dicen que el edificio Rana Plaza, en Bangladesh, donde murieron 1.000 trabajadores el año pasado, funcionaba en conexión con varios productores bajo un régimen de almacén fiscal, que no es sino una zona económica especial. Ni hablan de que Shenzhen en los años ochenta era una ciudad terriblemente contaminada, ni de los muchos fracasos de las últimas décadas".

Los partidarios de las ZEE afirman que en ellas los trabajadores ganan más que en empleos menos formales o en el campo. Pero se acaba cambiando una pobreza por otra

"El modelo de la cadena global de suministro que ha impulsado las zonas económicas especiales es un modelo fallido", sentencia Tim Noonan, director de campañas de la Confederación Sindical Internacional. "Es un modelo corrupto, que discrimina a las mujeres y que perjudica a los derechos de los trabajadores en todo el mundo". La propia OIT alerta de que en muchos casos el efecto neto sobre el empleo es cero: las empresas simplemente trasladan los puestos de trabajo del resto del país a las zonas económicas especiales.

"Se suelen ignorar las críticas afirmando que, a la larga, el modelo de las maquilas queda atrás", explica Neveling. Los partidarios de este modelo afirman que en las ZEE los trabajadores ganan más que en empleos menos formales o en el campo. Pero en la práctica se acaba sustituyendo una pobreza por otra. "Y las empresas no se hacen cargo del coste social que supone una persona que empezó a trabajar en la maquila a los 15 años y que a los 40 está agotada físicamente y no tiene formación para hacer otra cosa si pierde el trabajo o la empresa cierra".

Las críticas no solo vienen desde un punto de vista laboral o medioambiental. "¿Por qué no resolver los problemas en toda la economía en lugar de centrarse en una localización específica?", se pregunta Farole. "La mayor parte de los proyectos se centran en atraer inversiones extranjeras y no en experimentar con reformas que pueden ser aplicadas a escala nacional", comenta Moberg. "Al tiempo, muchos hacen demasiado énfasis en los incentivos fiscales y no en realmente dar infraestructuras de calidad y un entorno competitivo. Además, los Gobiernos necesitan sacar recursos en forma de impuestos, así que tienen menos dinero para gastar, invertir y, en consecuencia, contratar gente". La falta de recursos se acentúa por la caída en los ingresos tributarios: muchas zonas ofrecen vacaciones fiscales, a veces permanentes.

No todo son puntos negativos. "Las ZEE pueden servir como campo de pruebas de nuevas políticas antes de que sean implementadas en todo el país", afirma Moberg. "Pueden servir de demostración de los beneficios del cambio y una herramienta para élites prorreformistas".