Unión bancaria: ¿frágil o sólida?

Me considero un pionero defensor de las enormes ventajas de una unión bancaria para Europa. Sin ir más lejos, antes de que el debate tomara su cariz actual, hace algo más de un año, el 6 de mayo de 2012 escribí en estas mismas páginas un artículo titulado "Por una unión bancaria". Pensaba -y aún lo creo- que concretar ese proyecto no sólo sería un impulso para los sectores bancarios europeos, sino el mejor ingrediente para infundir confianza inversora en los estados miembros, a la vez que sería un mecanismo poderoso de prevención y resolución de crisis y la peor noticia para todos aquellos que desean el fracaso del euro. Sin embargo, me generan bastantes dudas algunas características del proyecto actual y los plazos. Sería bueno contar con una unión bancaria que no adolezca de los defectos del proyecto actual, tal y como lo conocemos, rácano en recursos, incompleto en estructura, tibio en intenciones y repleto de zonas oscuras.

Los mismos síntomas de la enfermedad europea que no se acaba de resolver, con una Eurozona que se mantiene en pie a base de fogonazos desde Fráncfort y poco más. Ya deberíamos haber aprendido que los diseños de uniones incompletas crean importantes estrangulamientos a largo plazo por falta de ambición en el corto plazo. España se encuentra entre los países que parecen estar en el eje ambicioso, el de la apuesta por una verdadera unión. Otros, en cambio, no parecen tenerlo tan claro.

Lo que sucede con las negociaciones para la unión bancaria puede ser visto bajo el prisma del cuento de “Los tres cerditos”. El lobo de los mercados ha entonado ya varias veces el “soplaré, soplaré y la casa derribaré” pero la Eurozona sigue empeñada en ser un cerdito remolón. La casa actual sobre la que está construyendo el proyecto es débil, de pajitas, según el cuento. Sin duda, un peligroso punto de partida con fragmentación de mercados, supervisión múltiple, resolución descentralizada y diferentes fondos de garantía de depósitos. No obstante, lo más preocupante es que lo que se quiere hacer, o sea, el actual diseño de la unión bancaria –quizás por cierta miopía ante una situación más tranquila de los mercados- es una casa de palitos, que tampoco valdrá para soportar la embestida del lobo.

Es una casa con cuatro defectos estructurales. El primero, se trata de una unión en torno a un supervisor único, el Banco Central Europeo, al que se le darán capacidades limitadas en el número de bancos que supervisar y en las acciones que puede adoptar. Segundo, se diseña una red europea para la resolución bancaria supuestamente coordinada pero, entre otras cosas, sin mecanismos ni recursos comunes potentes de resolución. Tercero, existe aún una notable falta de cohesión sobre cuáles son las reglas de bail-in más adecuadas, que no es otra cosa que determinar quién asume las pérdidas en el ámbito privado antes de que se toque el bolsillo del contribuyente. Cuarto, el problema de la herencia recibida, los activos deteriorados bancarios de esta crisis (los llamados legacy assets) y los fondos públicos aportados o que puedan aportarse, con visos de una solidaridad bastante limitada para hacerles frente.

Esa “casa de palitos” revela reticencias transversales de algunos países que frenan una y otra vez el proyecto y, lo que es peor, lo cercenan. En las propuestas de esos países queda clara una obsesión por un tema importante como ofrecer garantías a los acreedores pero la unión bancaria debería ser mucho más que eso. Lo que rezuma esa visión limitada es que algunos países siguen creyendo que van a ser siempre contribuyentes netos en casos de necesidad de resolución de crisis. De hecho, esos supuestos contribuyentes netos hablan de aportar recursos comunes para casos de resolución del entorno de 60.000 millones de euros. Combinados, estos ingredientes son una falacia de proyecto. La prueba más clara de ello es la actual crisis, en la que los recursos aportados para rescates bancarios individuales por miembros de la Eurozona como Alemania, Holanda o Bélgica han superado con creces las cantidades que ahora se hablan como mecanismo de resolución europeo.

Estamos lejos de esa unión bancaria deseada, y no parece servir el argumento de llegar a acuerdos de mínimos hoy para parchear mañana

Toda esa reticencia se entiende algo mejor si analizamos algunas cuestiones menos conocidas de la economía política de los rescates bancarios en Europa. Con la unión bancaria se trataría de aportar garantías que aporten fortaleza y cohesión a una Europa bancaria común. Sin embargo, la realidad es bien distinta. Desde Funcas, empleando metodologías reconocidas, hemos calculado qué garantías implícitas e explícitas aportan los gobiernos de la UE a sus entidades financieras, tomando como referencia el período 2008-2011. Las garantías implícitas se calculan como la diferencia en el rating que se da a los bancos cuando se considera el potencial apoyo del Estado (all-in credit rating o AICR) y el rating cuando se descuenta ese apoyo contingente (el stand-alone credit rating o SACR). Transformando los rating a una escala numérica podemos calcular cuánto está protegiendo implícitamente cada gobierno a sus sectores bancarios. Sorpresa, sorpresa, la primera en el ranking de garantías implícitas sería Austria, donde sus entidades financieras cuentan con un diferencial positivo de rating por apoyo gubernamental del 4%. Le sigue Francia (3,9%) y Alemania, Bélgica y Reino Unido (las tres con un 3,5%). Para España, el nivel es bastante más reducido (1,8%).

De forma súbita, muchos pensarán que aquellos con mayores garantías implícitas son los que han aportado menos garantías explícitas. No es este el caso. Las garantías explícitas las calculamos como la diferencia entre el riesgo que asumen las entidades y lo que está explícitamente cubierto por los fondos de garantía y el capital bancario (incluidos rescates). Para hacer las comparaciones sencillas, expresamos estas garantías en términos relativos por unidad de depósitos. Reino Unido encabeza el ranking con una protección explícita de 0,215 euros por euro de depósitos del sistema. Le siguen Francia (0,194) y Finlandia (0,187). Para España la protección es de 0,167 euros por unidad de depósitos, muy similar a la de Alemania (0,162).

En este sentido, sumando garantías implícitas y explícitas se genera una ventaja comparativa para los países que se arrogan el papel de contribuidores netos a la unión bancaria. Una ventaja no exactamente construida desde la lealtad competitiva que, además, también contribuye a que las entidades financieras de estos países cuenten con menores costes de financiación en los mercados, entre otras cosas porque el rating de muchos de esos bancos refleja más la ayuda potencial de sus gobiernos que el estado de salud de esos bancos.

Por lo tanto, la lección para la economía política del proyecto de unión bancaria es que difícilmente alguien puede ser abiertamente solidario cuando en realidad se reserva un espacio de apoyo a su propio sistema, dudosamente competitivo. Es más, esas diferencias tienen potenciales implicaciones de arbitraje regulatorio porque implican que puede haber movimientos de depósitos y capital bancario en Europa importantes, buscando las ventajas allí donde el sol de la protección gubernamental más calienta. Algo que ya se temió con anterioridad en esta crisis.

Un verdadero proyecto de unión bancaria acabaría con -o, al menos, reduciría significativamente- esas diferencias en las garantías para hacerlas comunes y suficientemente fuertes para todos. La unión bancaria deseable no sólo tendría un mecanismo único de supervisión (el tan comentado single supervisory mechanism o SSM) en torno al BCE. La acción del BCE tendría que abarcar a un conjunto más amplio de instituciones del que se habla y poderes amplios de control y disciplina sobre las mismas. Asimismo, la unión bancaria deseable tendría la coordinación entre autoridades nacionales y los mecanismos de bail-in y de gestión de la herencia de activos anteriormente comentados pero también otras cosas tanto o más importantes.

Hoy parece inevitable que los problemas de los legacy assets sean asumidos por cada país. Curiosamente, esto no implica sólo que países como España asuman –como de hecho ya hacen- el coste de sus rescates bancarios sino que otros muchos países europeos donde la necesidad de saneamiento y reestructuración está oculta tras condiciones macroeconómicas menos adversas también realicen la necesaria puesta a punto de sus entidades financieras y lleguen “limpios” a la puesta en funcionamiento del mecanismo de resolución. Tal vez los test de estrés que se realicen en 2014 serían la oportunidad para determinar ese punto de partida pero para ello sería necesario que de una vez por todas englobaran a una muestra representativa de entidades financieras de todos los países implicados y reflejaran todas las fuentes de riesgo. Y, hecho esto, que se les diera un periodo para realizar el correspondiente saneamiento. Por ejemplo, de un año.

Existe margen para exigir más a Europa en materia de unión bancaria a cambio de ceder una soberanía esencial

Precisa también, por supuesto, de un fondo de garantía de depósitos único que, para que fuera verdaderamente efectivo, tendría que requerir cesiones nacionales de soberanía fiscal. Habría que añadir también, a la vez y cuanto antes, una autoridad única de resolución independiente y fuerte, algo que aún se ve demasiado lejos. Esa autoridad y su independencia son cruciales. Y, por supuesto, con mecanismos de resolución y prevención de quiebra que acaben con cuestiones como que algunas entidades financieras son demasiado grandes para caer. Es importante que la supervisión única y los mecanismos de resolución se decidan de forma paralela para evitar que las negociaciones entre los distintos países sobre capacidades de resolución se vean contaminadas por procesos de supervisión y/o disciplina en marcha. La capacidad de negociar de los distintos países se vería comprometida si resolución y supervisión van desacompasadas.

En su conjunto, la unión bancaria requiere también una armonización legal que podría suponer la reforma del Tratado de la UE, con los riesgos que entraña abrir una negociación de este tipo. En todo caso, y aunque es cierto que el proyecto de unión bancaria lleva tiempo, con cambio de Tratado o no, puede requerir mecanismos de transición y reaseguros o garantías nacionales hasta que todos los aspectos legales se hayan armonizado. Entre tanto, cunden en la Eurozona disfuncionalidades que permiten, por ejemplo, que el seguro de depósitos sea una competencia de los países de origen de las entidades financieras mientras que la solvencia sea una competencia del país de destino. La lista de debilidades estructurales que favorecen la fragmentación sigue siendo larga.

Estamos lejos de esa unión bancaria deseada y no parece servir el argumento de llegar a acuerdos de mínimos hoy para parchear mañana. No olvidemos que los países están cediendo una parcela fundamental y estratégica de soberanía nacional que es la supervisión bancaria. Ese sacrificio compensa en una unión bancaria fuerte pero no tanto en una débil. Sería preferible optar por el proyecto de casa del cerdito aplicado y previsor que construye sobre ladrillos. En términos prácticos, lo oportuno es responder a la pregunta: ¿a cambio de qué se cede soberanía financiera y fiscal y cuándo es pertinente hacerlo? La verdadera unión bancaria exige acabar con la fragmentación. Y la fragmentación no es tanto una tendencia como una consecuencia, hasta ahora soterrada, de una deficiente unión monetaria y bancaria.

Desde la perspectiva de España, la mayor transferencia que han hecho nuestros socios en este tiempo de crisis es un rescate bancario que se ha utilizado sólo parcialmente, que se va a devolver y cuyos costes no van a ser mucho menores de lo que hubieran sido si España hubiera podido acceder al mercado como lo hace ahora. Eso no quita que en las circunstancias en que se dio ese rescate bancario, fue inevitable y absolutamente necesario. Es más, constituye una garantía que refuerza la seguridad del sistema y por eso ahora se habla de ampliar su caducidad más allá de fin de año. Sin embargo, la realidad es que España no sólo está cumpliendo su parte de los costes de resolución dictados por el MoU sino que al final asumirá el coste de forma efectiva.

Por lo tanto, más que un rescate europeo habrá sido un rescate español con intermediación europea. Existe, por lo tanto, margen para exigir más a Europa en materia de unión bancaria a cambio de ceder una soberanía esencial. Probablemente, tampoco sería España la primera beneficiaria directa de la unión bancaria. Pero es un proyecto esencial para todos y por ello hay que acometerlo bien. Europa no debería permitirse una Unión Bancaria sin los más sólidos fundamentos.

Santiago Carbó Valverde es catedrático de Economía y Finanzas de la Bangor Business School (Reino Unido) e investigador de Funcas.