El fracaso institucional europeo

La triste saga del rescate chipriota nos ha recordado de nuevo los fracasos recientes del entramado institucional europeo. De la misma manera que los grandes accidentes de la historia se han debido a una acumulación de errores que han superado los múltiples sistemas de seguridad —por ejemplo, el famoso accidente nuclear de la central de Three Mile Island, en Pensilvania, donde fallaron los sistemas primarios y secundarios de seguridad y la complejidad del panel de control hizo que los funcionarios no se dieran cuenta a tiempo de los problemas, etcétera— la gestión de la crisis chipriota pasará a la historia como un cúmulo de errores, muchos de ellos evitables, con un claro origen en la miopía de la política. Está claro que el principal riesgo derivado de la zona euro no es la frágil situación económica y financiera, sino la terrible gestión de la crisis por parte de la gran mayoría de gobernantes europeos.

Es siempre difícil identificar las causas remotas de las crisis, pero se podrían identificar dos. Por un lado, la decisión, hace ya varios años, de debilitar las instituciones comunitarias a favor del poder intergubernamental. El trayecto desde la comisión de Delors hasta la comisión de Barroso presenció un gran debilitamiento de la institución. A su vez, el Eurogrupo comenzó a ganar poder, y los jefes de Estado se dotaron de una presidencia permanente del Consejo Europeo. Lo intergubernamental se imponía a lo comunitario, y las narrativas electorales locales pasaban a dominar las decisiones, con la Comisión ejerciendo en muchos casos de secretaría técnica.

A esta decisión política de debilitar las instituciones comunitarias se suma la creciente divergencia del poder económico dentro de la zona euro. Hace 10 años, cuando los países tomaron la decisión de integrarse en el euro, la situación era muy diferente, con Alemania débil y en medio de un largo proceso de reestructuración tras la reunificación —recordemos que era el paciente enfermo de Europa— y el resto gozando de la bonanza generada por el euro. Esta diferencia generó una divergencia cíclica entre Alemania y el resto de Europa que ahora está resultando fundamental para entender la gestión de la crisis. Mientras una gran parte de la zona euro trata de recuperarse del desinfle de la burbuja bancaria e inmobiliaria, Alemania goza de una posición económica, fiscal y exterior muy solida, ya que no tenía ningún desequilibrio cuando llego la crisis y por tanto se ha podido beneficiar sin restricciones de las políticas expansivas adoptadas.

La combinación de la devolución del poder a los Estados y la divergencia económica ha generado una concentración tremenda de poder en manos alemanas, donde el objetivo político está enfocado sobre todo en minimizar el riesgo moral y en la prevención de la próxima crisis y mucho menos en la resolución de la crisis actual al mínimo coste. La tremenda debilidad no solo económica sino también política de los otros países grandes europeos —España no tiene líderes intelectuales, ni siquiera que hablen inglés, y hace tiempo que no tiene a nadie que de verdad tenga influencia en los momentos críticos; Italia ha sufrido el estigma berlusconiano, brevemente interrumpido por Monti, pero se encuentra ahora de nuevo en un periodo de interregno; y Francia tiene una economía y, sobre todo, un presidente, muy débil, que se opone a la austeridad pero no presenta ninguna alternativa creíble— ha dejado el poder de decisión europeo en manos de una coalición germano-holandesa-finlandesa que se rige por las necesidades electorales de muy corto plazo y una visión tremendamente restrictiva del futuro común europeo.

Así, no es de extrañar que se designara como presidente del Eurogrupo al joven ministro holandés, sin ninguna experiencia relevante en gestión de crisis, pero cuyo pasaporte servía como delegado del poder alemán. Tampoco es entonces de extrañar que en dos semanas este presidente holandés del Eurogrupo haya tenido que emitir al menos dos desmentidos porque sus declaraciones han sembrado el pánico en los mercados y pueden tener consecuencias bastante negativas para el sector bancario de la periferia europea, como ha demostrado la evolución de sus cotizaciones bursátiles esta semana. ¿Dónde estaba la Comisión, o el BCE, para evitar este desaguisado?

La zona euro necesita una estructura institucional fuerte para que el todo sea mayor que la suma de las partes

La resolución de la crisis chipriota revela esta fragilidad institucional, y tiene muchas lecturas. Por un lado, es cierto que Chipre tiene —o tenía— un sistema bancario exagerado y especializado en prácticas ligadas a la ingeniería fiscal. El paquete final consigue el objetivo de reducir el tamaño del sistema bancario y adopta la metodología más o menos estándar en estos casos: cuando un banco es insolvente, los accionistas sufren primero, luego los bonistas, y finalmente, si hace falta, los depositantes. Los contribuyentes solo como último recurso, o en caso de importancia sistémica. Hasta aquí la teoría. Pero ahora llega la práctica. Hace un par de meses, el presidente del Eurogrupo, el mismo que afirmó que a partir de ahora los bancos se tendrán que arreglar ellos solos, rescató el banco SNS Reaal con dinero público. Es decir, a los depositantes holandeses se les ahorró una quita, pero a los chipriotas no. La decisión de limitar la deuda chipriota al 100% del PIB en 2020 es completamente arbitraria, y se podía haber dado un rescate mayor que hubiera aligerado la quita a los depositantes. ¿Por qué la teoría se aplicó hace tan solo un mes de una manera en Holanda —y en el resto de la eurozona— y de otra manera en Chipre? ¿Por qué no se usó el MEDE para recapitalizar directamente los bancos chipriotas, para romper el vínculo entre bancos y deuda pública? Curiosamente, Luxemburgo, otro país cuya economía tiene una fuerte concentración financiera, se ha expresado esta semana en contra de la nacionalización de los problemas bancarios, y a favor del uso del MEDE. No es de extrañar que, con tanta cacofonía, los inversores no se fíen de nada de lo que dicen los gobernantes europeos.

Claramente, la nacionalidad rusa de muchos de los grandes depositantes de los bancos chipriotas ha influido. Claramente el deseo de dar una lección a los mercados, para que mejoren la vigilancia de los bancos y así evitar que se repita la crisis, ha influido. También el deseo de no cargar a las generaciones futuras chipriotas con un problema generado por sus antepasados. Y la estrategia del Gobierno chipriota ha sido de dudoso acierto.

Pero también ha habido otras razones menos claras: el deseo del FMI de restaurar su credibilidad tras las dudas suscitadas por Grecia; el deseo del BCE de evitar perdidas; la campaña electoral alemana, donde el caso chipriota se había convertido en una punta de lanza de la estrategia del SPD contra Merkel; y el deseo de aplicar —claramente a destiempo— la nueva metodología europea de resolución de instituciones bancarias, que algunos ven como el embrión de la futura unión bancaria europea. Y, sobre todo, la falta de un sistema institucional de contrapesos que neutralice toda esta serie de intereses especiales.

La zona euro necesita una estructura institucional fuerte para que el todo sea mayor que la suma de las partes. Para hacer frente a las incertidumbres, para evitar que la tiranía de las minorías electorales regionales se adueñen de las decisiones, para contrarrestar la asimetría económica y política actual. La alternativa será una creciente reticencia a todo lo que sea alemán y una mayor desafección hacia el euro, y las consecuencias pueden ser graves. El euro es una institución política, no económica, y no podrá dar sus frutos sin solidaridad política y fortaleza institucional.