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Reportaje:vida&artes

Entre el despilfarro y la 'bancarrota'

El hundimiento inmobiliario deja al descubierto las deficiencias de la financiación municipal - Los Ayuntamientos, con el agua al cuello, piden otro modelo y una ley que fije sus competencias

De inauguración en inauguración. El tradicional corte de cinta nutría las agendas de muchos alcaldes, sobre todo cuando se acercaban las elecciones. Durante la época de bonanza los municipios se dotaron de grandes equipamientos: piscinas climatizadas, complejos deportivos, grandes aparcamientos, centros de convenciones... Junto a las grandes obras, los consistorios trataron de suplir las carencias de sus localidades en guarderías, escuelas de música, servicios sociales o transporte público. Hoy las arcas de cientos de ayuntamientos están maltrechas. Muchos, al borde del colapso, advierten de que la situación es de emergencia. ¿Consecuencia del despilfarro o de un mal sistema de financiación?

En España hay 1.115 municipios. La FEMP aboga por reducir el número

Gastan el 30% de su presupuesto en servicios no obligatorios

"El ciudadano pedía servicios de país rico", dice el alcalde de Tortosa

El 49% de los ingresos de un municipio procede de tasas y tributos

Los Ayuntamientos españoles no son los únicos que sufren. Ya en 2008 el consistorio de la ciudad californiana de Vallejo anunciaba que debía declararse en bancarrota. Hubo quien advirtió de que esos titulares tarde o temprano acabarían llegando a España. Aquí las administraciones no pueden quebrar, pero algunas han admitido ya que técnicamente están en esa situación. El alcalde de Moratalla (Murcia) dijo asomarse a ese abismo. También el de Moià (Barcelona), que no puede pagar ni nóminas ni servicios. Y más de 40 municipios catalanes, que llamaron recientemente a la puerta de la Generalitat al hallarse con el agua al cuello.

El dispendio de los Ayuntamientos supone el 12,8% del gasto público de todo el Estado, según un estudio de la profesora de Hacienda Pública de la Universidad de Barcelona (UB) Maite Vilalta. A pesar de que esa proporción no es muy lejana al gasto que representaba en 1980, cuando era del 10%, el crecimiento económico y recaudatorio permitió que el gasto por habitante pasara de los 462 euros en 1992 a los 1.169 en 2008. El 70% del dinero corresponde a gastos corrientes. Una de las partidas más abultadas es la de las nóminas, que se lleva el 30% del gasto. "Ha habido un problema bastante general. Los Ayuntamientos han usado ingresos que no eran recurrentes aunque lo parecieran

[los impuestos de construcciones o plusvalías] para gastos corrientes. Con el parón de la actividad y la bajada de esos ingresos, ahí han surgido los problemas", explica el catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Oviedo Javier Suárez-Pandiello.

Entre 1995 y 2007 los presupuestos municipales aumentaron gracias a la boyante recaudación por licencias de obras e impuestos como el de plusvalías y el de construcciones. Los Ayuntamientos elevaron sus inversiones, pero también su gasto corriente: crearon sociedades municipales e incrementaron sus plantillas. A la vez, cada inversión suponía más gasto corriente. Se construía un equipamiento. Y este requería personal, mantenimiento, asumir pérdidas... Incluso con el Plan E del Gobierno, que en cierto modo actuó como bálsamo para los Ayuntamientos, muchos municipios emprendieron obras que hoy acarrean mantenimiento.

Esa dinámica estalló con la drástica caída de los ingresos del ladrillo y la bajada de las transferencias de otras administraciones, sobre todo la central. Y hoy se ha traducido en pagar con retraso a sus proveedores, congelar inversiones, reducir las ayudas a las entidades de la localidad, aplazar el pago de nóminas e incluso plantear despidos. Ferran Bel, alcalde de Tortosa, presidente de la comisión de Haciendas Locales de la Asociación Catalana de Municipios y también profesor de Hacienda Local de la UB, recuerda que los consistorios entraban en esa espiral porque "los ciudadanos demandaban servicios públicos propios de un país rico".

¿Cómo funciona la financiación municipal? De acuerdo con los datos de las liquidaciones de 2008, el 49% de los ingresos procede de los tributos y tasas; el 38,6%, de las transferencias de otras administraciones, y el 7%, del endeudamiento. De la cesta de impuestos destaca el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), que alcaldes y académicos coinciden en que en algunas zonas se ha mantenido estable y en otras muchas ha subido.

El gravamen de los vehículos ha caído aunque de forma moderada, mientras que los impuestos sobre las actividades económicas, la construcción y las plusvalías -en los que confiaron muchos municipios durante el boom- se han desplomado.

Sin esos ingresos, ganan peso las transferencias de otras administraciones, sobre todo la central. En el caso de los Ayuntamientos, los de más de 75.000 habitantes participan en una cesta de impuestos (IRPF, IVA y especiales), mientras que los pequeños reciben una transferencia casi fija en función de varios criterios, entre ellos la población y el esfuerzo fiscal.

Sin embargo, esas transferencias no solo han menguado, sino que los municipios han sufrido un hachazo este año cuando el Gobierno, tras la liquidación de los presupuestos de 2009, ha comunicado a consistorios y diputaciones que deben devolver 4.379 millones por los anticipos que hizo cuando se preveía que la recaudación por impuestos sería mucho mayor. Los municipios ya han pedido postergar ese pago.

¿Serían diferentes ahora las condiciones de los Ayuntamientos con otro sistema de financiación? "El primer problema es que somos 8.115 municipios en España", asegura con contundencia el presidente de la comisión de Haciendas Locales de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y alcalde de Segovia, Pedro Arahuetes. "Hay que abordar la reducción del número de Ayuntamientos y buscar la ratio de eficiencia para dar los mismos servicios. La mayoría de los municipios tiene menos de 5.000 habitantes y, evidentemente, los costes de un pabellón para 100 personas no son los mismos que cuando la localidad tiene 10.000", agrega.

Según un estudio de la FEMP, España es el tercer país de la UE-15 con una mayor proporción de municipios de menos de 5.000 habitantes. El 85% de las localidades tiene esas dimensiones, por detrás de Francia (95%) y Austria (91%) y por delante de Luxemburgo (82%) y Alemania (80%).

Además de esa medida que en su día adoptaron países del norte de Europa y que hoy están aplicando Italia y Grecia, Arahuetes señala que urge una ley de Gobierno local que defina cuáles son las competencias de los ayuntamientos. La Constitución fija cuáles son las del Ejecutivo central y las de las comunidades, pero no las de los ayuntamientos. En lugar de eso, el Estado establece cuáles son los servicios obligatorios que deben dar los municipios según su tamaño. Pero en la práctica, ni eso es posible. Según un informe encargado por la Diputación de Barcelona, los municipios se gastan el 30% de su presupuesto en servicios no obligatorios, y el 11% va a suplir lo que deberían cubrir otras administraciones. La FEMP estima que esa estadística es extensible al resto del territorio.

La financiación local está regulada por la ley de Haciendas Locales, aprobada en 1988 y modificada parcialmente en 2002, cuando se eliminó buena parte del Impuesto de Actividades Económicas (IAE). "Un sistema de financiación debe funcionar en época de vacas gordas y también de vacas flacas. Un buen modelo es aquel que da flexibilidad", apunta Maite Vilalta. Ferran Bel, alcalde de Tortosa, considera que "los ingresos extra que obtuvieron los municipios en la época de bonanza taparon las miserias de un mal sistema de financiación". Bel asegura que incluso la recaudación del IBI, el impuesto más estable, se ha convertido en un quebradero de cabeza para el consistorio. "Nos está costando cobrarlo", sostiene Bel.

La FEMP encargó un estudio sobre ese asunto a un grupo de expertos coordinado por Javier Suárez-Pandiello. Un libro blanco que las corporaciones locales asumieron por unanimidad pero cuya discusión con el Ejecutivo central quedó aparcada. El debate de los estatutos de autonomía, primero, y de la financiación autonómica, después, desdibujaron las necesidades de ese segundo nivel de administración. Cuando parecía que el Gobierno central iba a poner sobre la mesa una nueva ley de gobiernos locales, decidió aplazarla hasta después de las elecciones municipales y ahora hasta que escampen los nubarrones de la crisis.

La propuesta que formuló ese grupo de expertos pasaba por una reforma del IBI para modernizarlo, sobre todo en lo que se refiere a la gestión catastral, recuperar el Impuesto de Actividades Económicas (IAE), ampliar a los municipios de más de 20.000 habitantes la participación en la cesta del IRPF, IVA y especiales y permitir, de algún modo, que los ayuntamientos participen también en los ingresos de las comunidades, a pesar de que estas soportan los grandes pilares del Estado del bienestar.

La profesora Maite Vilalta recuerda que España ha ido avanzando hacia un modelo de financiación casi federal. Y ese "casi" es por los ayuntamientos. Los expertos señalan, como en el debate autonómico, los modelos de Canadá o Alemania.

Un estudio de la catedrática de Hacienda Pública de la UB Núria Bosch para la Diputación de Barcelona explica cómo en Alemania son los länder quienes tienen capacidad para organizar el territorio y el funcionamiento de las corporaciones locales que, a su vez, ejecutan entre el 70% y el 80% de la legislación federal y de los estados. Además de recaudar un impuesto sobre la propiedad y otro sobre actividades económicas, los ayuntamientos se nutren de transferencias y de impuestos compartidos, como el de la renta, lo cual les da más estabilidad. Una idea que Arahuetes, el responsable de Haciendas Locales de la FEMP, rechaza. "No creo que deba haber 17 leyes, una por comunidad", ataja.

Vilalta está de acuerdo con que el primer paso debe ser definir las competencias de los ayuntamientos para calcular el volumen de recursos que necesita el conjunto del sistema. Eso es lo que se hizo, por ejemplo, con el último modelo de financiación autonómica, cuando se acordó dotar a las comunidades de unos recursos adicionales de 11.000 millones de euros para cubrir sus necesidades. A continuación, a su juicio debería plantearse un cambio de modelo que dé más estabilidad a los ayuntamientos y que contenga criterios de equidad a través de las transferencias, para compensar a los municipios más desfavorecidos . Y por último, establecer mesas en las que estén representadas todas las administraciones, como ya ocurre en el nivel autonómico con el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Sin embargo, ahora prima la urgencia. Los municipios están priorizando el gasto social sobre otros como el cultural, lo cual estos días se nota en muchas fiestas mayores, cuyos contenidos han ido menguando. Muchos alcaldes, acuciados por la falta de liquidez, han decidido echar mano a la subida de impuestos y tasas. El problema que tienen los consistorios es a la vez su gran ventaja: la cercanía con los ciudadanos. "Las subidas son muy visibles", recuerda Suárez-Pandiello. "Hay margen para subir las tasas allí donde los servicios son diferenciados y no tienen un componte redistributivo. También lo hay para incrementar algunos tipos impositivos, aunque los tiempos no están para estas prácticas. Y lo mismo vale para instar a las revisiones catastrales que aún no se hayan hecho", apunta el catedrático, quien, aun así, insta a revisar todo el modelo. "Las grandes crisis son momentos para ejecutar grandes reformas. Si nadie está conforme, tal vez debería revisarse todo el sistema de financiación", concluye.

¿Deslealtad institucional?

El Gobierno catalán ha acusado varias veces al Ejecutivo central de "deslealtad institucional". Lo ha hecho cuando este ha transferido competencias o ha creado nuevas responsabilidades para las comunidades autónomas sin una financiación adecuada. Cataluña pone siempre como ejemplo la ley de Dependencia, pero en su lista de agravios tiene otras medidas políticas. Sin embargo, son los ayuntamientos quienes tienen ahora motivos para hacer la misma acusación contra los gobiernos autonómicos, y en concreto, contra el catalán. El tijeretazo de gasto presupuestario ha llevado a la Generalitat a recortar sus aportaciones a guarderías públicas, escuelas de música o transporte escolar.

El catedrático de la Universidad de Oviedo, Javier Suárez-Pandiello, lo dice sin ambages: "Hay un problema de deslealtad institucional si dos administraciones acuerdan compartir la financiación de una escuela de música y luego una de ellas cambia las reglas de juego por su cuenta", afirma. La profesora de la Universidad de Barcelona Maite Vilalta duda sobre el diagnóstico. "Debería pronunciarse un jurista al respecto, porque en realidad los municipios pueden prestar esos servicios, pero no están obligados. Por eso hay que definir las competencias de los ayuntamientos", opina.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Jueves, 18 de agosto de 2011

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