La norma inmutable

La pomada del tiempo alivia casi todo. La Ley de Territorios Históricos (LTH) es un buen ejemplo. Las tres siglas de la ley que articula la organización interna del País Vasco fueron hace más de un cuarto de siglo el centro de una polémica intensísima. Estaba en juego el diseño institucional de un País Vasco que, gracias al Estatuto de Gernika y la Constitución, reunía a las tres provincias en una misma comunidad política. El debate fue largo y enconado y causó, sobre todo en el partido gobernante, el PNV, heridas que todavía hoy no están cicatrizadas. Sin embargo, un cuarto de siglo después, y pese a los desajustes puestos de manifiesto y los cambios que se ha producido con el desarrollo autonómico o la incorporación a la Unión Europea, casi nadie plantea la revisión de una ley que ha cargado a la comunidad autónoma con una densidad de instituciones y burocracia sin parangón en la UE.

La ley ha dado lugar a una densidad burocrática sin parangón en la UE

La renuencia a tocar la ley muestra los precarios equilibrios que la sostienen

Guevara: "En la LTH no viene nada de ese exceso de cargos y asesores"

Pese a su relevancia, no tiene una jerarquía superior a otras leyes vascas

Es cierto que la Ley de Territorios Históricos, aprobada hace ahora 25 años y desarrollada dos años más tarde, no ha traído los desastres y las situaciones de ingobernabilidad que predijeron entonces sus detractores. "En mi opinión, ha cumplido sobradamente con sus objetivos", señala el diputado general de Vizcaya, José Luis Bilbao. "La verdad es que no ha dado lugar a demasiados desajustes, aunque en su momento pudo concebirse una alternativa mejor desde el punto de vista de la eficiencia y el gasto", matiza el abogado Mario Fernández, consejero y vicelehendakari en aquel mandato y medio de Carlos Garaikoetxea atravesado por la guerra de la LTH.

La valoración compartida de que el resultado de la compleja e imperfecta estructura establecida con esa norma no ha sido, por lo menos, tan caótico e ingestionable como se temía, hace todavía más llamativa la resistencia del PNV a abordar siquiera una reflexión sobre una ley instrumental. Muy especialmente, cuando desde el mismo partido se viene propugnando con gran insistencia la revisión -y por mayoría simple, sin los consensos necesarios- del acuerdo interno y con el Estado que significó el Estatuto de Gernika. Esta renuencia a tocar la LTH ilustra sobre los precarios equilibrios jurídicos y de poder que la sostienen. Y el resultado paradójico de tal debilidad es haber hecho un tabú de reforma.

"¿Por qué? Pues porque supondría abrir en todos los partidos -ojo, en todos- un debate muy intrincado. Y bastantes debates y complicaciones tenemos en este país como para meternos en otro, si no es esencialmente necesario", apunta Mario Fernández. La opinión es significativa viniendo de quien, junto al lehendakari Garaikoetxea y su consejero de Hacienda, Pedro Luis Uriarte, se fajó en aquel momento por un modelo más centralizado, en el que las instituciones autonómicas prevalecían claramente sobre las forales. Imaginar ahora de qué otra forma pudo definirse la configuración interna de la comunidad autónoma queda para los nostálgicos y para los académicos.

La Constitución de 1978 y el Estatuto de Gernika del año siguiente marcaron el techo mínimo de las instituciones forales -sólo la Diputación de Álava había mantenido plenamente sus prerrogativas y el Concierto Económico bajo el franquismo-, pero, más allá de lo apuntado en cinco artículos, el texto estatutario da pocas indicaciones sobre cómo debía organizarse el naciente País Vasco. Hay quien piensa que la ley de 1983, con sus defectos de origen y desarreglos de ejecución, es la formulación que mejor se adapta a la personalidad histórica del país y al propio modelo estatutario. En gran medida, éste fue dibujado por el PNV, y su tradición confederal, así como los guiños que incorpora para asegurar la entrada de Álava (la provincia menos nacionalista) y dejar la puerta abierta a Navarra prefigura el marco general al que debía ajustarse la LTH. Aun con estos condicionantes, y el de un Concierto Económico que asigna a las diputaciones la gestión del régimen tributario, Mari Carmen Gallastegui piensa que "el diseño que se hizo no fue el adecuado". "Podríamos tener un modelo más adaptado a la dimensión de nuestro país y más eficiente y vertebrador", sostiene la catedrática de Fundamentos del Análisis Económico de la UPV.Alberto López Basaguren, catedrático de Derecho Constitucional de la UPV, estima que fue la política, y no tanto los imperativos jurídicos, la que perfiló la actual LTH. "El Estatuto permitía una jerarquización institucional distinta, de modo que las nuevas competencias provinciales sólo fueran de gestión y hubiera potentes instrumentos de coordinación. En cambio, se ha hecho de los territorios históricos una suerte de comunidades autónomas uniprovinciales". No es éste el parecer de Emilio Guevara, ex diputado general de Álava con el PNV, considerado el principal inspirador del "neoforalismo". Sostiene Guevara que el "virus provincial" está mucho más arraigado de lo que parece en la conciencia vasca y que si la ley ha funcionado sin muchos chirridos ha sido porque no nacía en "territorio virgen", sino sobre una "realidad geográfica, histórica, cultural y hasta política preexistente y muy asentada" que debía tenerse en cuenta. "No debía ser tan mala cuando con ella hemos llegado a ser la primera economía de Europa, según Ibarretxe", ironiza Guevara, que abandonó el PNV en 2000.

La norma aprobada en 1983 era notablemente más foralista que el primer proyecto centralista del Gobierno de Garaikoetxea, pero en su aplicación "se ha encontrado un equilibrio bastante aceptable, y esperable". "Me cuesta pensar que las cosas hubieran podido ser muy distintas de como han sido". Así opina Edorta Cobreros, catedrático de Derecho Administrativo de la UPV y miembro de la Comisión Arbitral, el órgano encargado de dirimir extrajudicialmente los conflictos de competencias entre las instituciones comunes y las forales. "Los territorios, que tienen la sartén por el mango respecto al dinero, competencialmente tienen muy poco respecto al Gobierno", observa. Cobreros apunta, incluso, una idea que las diputaciones vienen expresando como queja: el sutil vaciamiento de competencias forales desde el Gobierno, mediante leyes sectoriales del Parlamento vasco, el mismo procedimiento que la comunidad autónoma suele achacar a las leyes de bases del Gobierno central.

Guevara señala la paradoja que, tras la sustitución de Garaikoetxea, hayan sido los "teóricamente defensores de lo foral quienes más han recortado los poderes de los territorios". En primer lugar, dice, con la Ley de Aportaciones de 1984, que fijó el reparto de los recursos del Concierto entre el Gobierno (70% ) y las diputaciones (30%); después, "alterando el régimen competencial" mediante convenios, políticas directas y leyes sectoriales. Y es que una singularidad de la LTH la constituye el que, pese a su trascendencia, la llamada "Constitución interna" de Euskadi es una ley débil, ordinaria. No tiene una jerarquía normativa superior a otras leyes del Parlamento vasco, ni goza de protección especial. Por lo tanto, su contenido puede ser alterado por otra norma. De hecho, lo ha sido en varias ocasiones.

En 1987, aprovechando la debilidad del PNV tras su escisión, la oposición forzó que fuese el Parlamento quien regulara las elecciones a las Juntas Generales. En 2006, la Ley de Aguas asignó a la nueva Agencia Vasca del Agua parte de las competencias forales en esta materia. Por ello, los miembros de la Comisión Arbitral, constituida tardíamente en 1996, han fijado una doctrina dirigida a evitar modificaciones solapadas, sin cuestionar la capacidad legislativa del Parlamento. Según ella, los cambios competenciales que se pretendan deben abordarse, bien con la modificación en tal sentido de la propia LTH o en una ley sectorial, pero diciendo expresamente que se altera el reparto de competencias vigente.

Al margen de los conflictos suscitados entre las instituciones (ver gráfico), la ley ha gozado de esa rara estabilidad que tienen las creaciones precarias. A ello ha contribuido, sin duda, la permanencia ininterrumpida del PNV al frente del Gobierno y (con mínimas excepciones) de las diputaciones. Su revisión ha sido una demanda permanente de los partidos de izquierda y, tras su nacimiento, de Euko Alkartasuna, pero nunca se ha propuesto con decisión. Ya se planteó en un momento tan temprano como el pacto de legislatura firmado en 1985, tras la caída de Garaikoetxea, entre el PNV y el PSE. Y su revisión radical fue también uno de los ingredientes del frustrado intento del PSE, EA y EE para echar del poder al PNV tras su derrota en las autonómicas de noviembre de 1986.

La reclamación ha subsistido hasta ahora, aunque con similares resultados. A la hora de la verdad, partidarios y detractores del modelo, tanto en la oposición como en el poder, se han adaptado con bastante normalidad al inflado marco institucional creado por la LTH.

El acuerdo de gobierno vigente entre el PNV, EA y EB recogía también el compromiso de abrir "un debate sobre nuestro modelo de vertebración territorial" para revisar "el marco institucional" construido por la LTH. No sólo no se ha iniciado debate alguno, sino que el Ejecutivo ha sido de nuevo incapaz de sacar adelante la ley Municipal -la norma que debe completar el dibujo institucional y que espera desde 1983-, precisamente por chocar su contenido con la LTH. La Comisión Arbitral ha dado la razón a las diputaciones de Álava y Vizcaya, dictaminando recientemente que, si se pretende alterar la composición y funciones del Consejo Vasco de Finanzas (CVF) para dar voz y voto a los ayuntamientos en el reparto de los recursos del Concierto, hay que hacerlo modificando la LTH. Pese a este nuevo revés, que sigue dejando fuera de juego a los municipios, el presidente de Eudel y alcalde de Tolosa, el peneuvista Jokin Bildarratz, prefiere ver lo avanzado con el intento y hace un balance "muy positivo" de dicha ley.

Al sistema aplicado en este cuarto de siglo se le ha achacado ausencia de claridad en la asignación de funciones, y oscurantismo y falta de control en la toma de decisiones -la política fiscal y la distribución de recursos las acuerdan el Gobierno y las diputaciones en el CVF, sin que pueda intervenir el Parlamento-, con sus secuelas de duplicidades, sobrecarga institucional y elevado gasto de sostenimiento. "El sistema es complicado de gestionar y obliga a tener mucha cintura, porque hay que pactar continuamente. Pero no creo que se haya hecho mala gestión. Si acaso, se ha tendido mucho a la pompa y al boato", admite Cobreros.

Emilio Guevara precisa que "el desmadre" no procede del modelo en sí mismo, sino de las personas que lo han desarrollado. "En la LTH no viene nada del montaje de estructuras y servicios para colocar a gente, o de ese exceso escandaloso de cargos de confianza, asesores y gastos de representación que se ha dado", subraya. No obstante, el catedrático de Derecho Constitucional Javier Corcuera, autor de un libro de referencia sobre la construcción de la autonomía vasca, estima que una cosa llevaba a la otra: "Donde hay instituciones y dinero, es inevitable que se multipliquen las estructuras y la burocracia".

Ciertamente, financiación la ha habido en abundancia gracias al Concierto Económico, lo que ha permitido mantener sin problemas el sistema institucional, con sus virtudes y excesos. No existe, sin embargo, ningún estudio solvente que durante este tiempo haya medido el coste o la eficiencia del modelo. La mayor aproximación la dio un informe de parte, encargado en 2005 a un equipo de la UPV por la Diputación alavesa gobernada por el PP. El estudio reflejaba, entre otras cuestiones, cómo la pérdida de Álava por el PNV motivó que el Departamento de Agricultura y Ganadería del Gobierno se embarcase intensamente en actividades que no le son propias, creando sociedades y dando ayudas y subvenciones. O cómo la asignación del área de Asuntos Sociales a la cartera de Vivienda, pero manteniendo en Justicia los recursos de asistencia social, llevó a la consejería de Javier Madrazo, de EB, a inmiscuirse en competencias de ayuntamientos y diputaciones, subvencionando a asociaciones y colectivos. Pero también las diputaciones siguen actuando en funciones del Gobierno, dando ayudas a la promoción de empresas o lanzando su propio plan de promoción de viviendas, como hizo la de Vizcaya para contrarrestar en su territorio la gestión en este ámbito del Madrazo.

"Me gustaría saber cuánto nos ha costado funcionar con una estructura tan compleja", señala Mari Carmen Gallastegui, quien en 1986 abordó junto con su hermana Inmaculada una "aproximación económica" a la LTH. En cualquier caso, no parece que ésta sea una preocupación compartida por la mayoría de la clase política vasca o por los ciudadanos. Por lo menos, si se toma en consideración el último sondeo del Gobierno vasco sobre el Concierto Económico, según el cual el 54% de la población no se ha enterado todavía que paga sus impuestos a las diputaciones.