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Reportaje:

¿Una campaña encubierta con el dinero de todos?

La publicidad institucional crece a veces al servicio de los partidos en el poder - El ciudadano se convierte en consumidor

El gasto en publicidad institucional de las Administraciones Públicas lleva años creciendo en España a un ritmo desmesurado, sin que el sistema muestre interés en sacar conclusiones, ni la opinión pública parezca darse por enterada. En realidad, nadie sabe cuánto gastan en publicidad las instituciones españolas, ya que no existe un registro común a la Administración General del Estado, las autonomías y los municipios. Pero un cálculo estimativo cifra el monto actual en torno a los 600 millones de euros anuales.

A los 268 millones de euros presupuestados por la Administración General del Estado para 2007 -contra los 210 correspondientes a 2006-, hay que añadir los 160 millones que sólo la Comunidad de Madrid invirtió ese mismo año. La cifra da idea de la envergadura del fenómeno en su escala máxima, puesto que, con un presupuesto mayor, la Junta de Andalucía destinó a esos menesteres 56 millones en total y la Generalitat, 30,7, apenas 900.000 euros más de lo que gastó por el mismo capítulo y ejercicio el Ayuntamiento de Madrid. Y tampoco se puede ignorar que la Administración General del Estado carga con las grandes y costosas campañas de marketing para la promoción turística de España y la prevención de los accidentes de tráfico.

Las instituciones públicas son el primer anunciante del país

En víspera electoral se animan las campañas de tráfico o contra la droga

"No me creo las cifras oficiales. Hay muchos intereses en juego, muchas formas de camuflar el gasto y de dificultar un seguimiento contable; muchas subcontratas y gestoras de medios. En España estamos a años luz de la verdadera transparencia", sostiene Francisco Javier Barranco Saiz, autor de Marketing político y uno de los grandes especialistas en la materia. Lo que es seguro es que la escalada de la publicidad institucional se ha acelerado en los últimos años a un ritmo (31,3%, en 2005; 16,9%, en 2006) muy superior a los incrementos anuales medios de los presupuestos públicos.

De acuerdo con los estudios de InfoAdex, empresa que realiza un seguimiento exhaustivo de la publicidad aparecida en los medios de comunicación convencionales -televisión, radio, diarios, revistas, cine e Internet-, la institucional suponía ya en 2006 el 4,6% del total de la publicidad vendida en España. El conjunto de las Administraciones Públicas es ya el primer anunciante de nuestro país. A finales de 2006, InfoAdex contabilizó un gasto estatal de 321,2 millones de euros (163,7 de la Administración General, 104 de las autonómicas y 52,6 de los ayuntamientos). Son cifras que no contemplan las campañas internacionales, ni las inversiones en los medios no convencionales: mailing, buzoneo, catálogos, ferias y exposiciones, marketing telefónico, etcétera, que habitualmente suponen el 51% del gasto general en publicidad. Tampoco recogen la de las radios y televisiones locales, ni los gastos resultantes de los costes de producción, los honorarios, etcétera, que tienen sus propias partidas.

Pero el verdadero problema es que no existe, o no funciona, el freno legal a la expansión del gasto, ni parece que los partidos políticos vayan a embridar fácilmente esta desbocada cabalgada de la que se benefician cuando ocupan el poder. Puede decirse que, allá donde gobiernan, todas las formaciones sacan provecho partidista, en mayor o menor grado, de la confusa frontera existente entre comunicación y publicidad, entre información oficial y propaganda encubierta. No por casualidad, el gasto se acentúa notablemente durante la precampaña electoral.

Desde que el gong electoral suena en los estados mayores de las formaciones políticas, lo que ocurre muchos meses antes de que se declare abierta la campaña, los ideólogos dan paso a los expertos en comunicación y los aparatos de los partidos, transformados en maquinarias de conquista del voto, lanzan sus tentáculos a las instituciones que controlan para que se sumen a la movilización partidista. Ocurre entonces, como en las pasadas navidades, que los gobiernos de las instituciones extreman su diligencia y celo benefactor. Se desviven por advertirnos de que las carreteras pueden ser nuestra tumba, que fumar mata, que nos conviene una dieta variada rica en frutas y verduras, que la droga conlleva nuestra ruina física y mental, que deberíamos utilizar más el transporte público, reciclar los vidrios... Se puede objetar, con razón, que el objetivo es también vender una buena imagen de la institución anunciante e, implícitamente, del gobernante de turno, pero, ¿quién puede oponerse a este tipo de mensajes, sobre todo, si trata de concienciarnos y prevenirnos de los peligros que nos acechan?

En la sociedad de la comunicación, nadie puede negar que las instituciones cumplen con su deber cuando despliegan campañas contra el sida -Póntelo, pónselo, por cierto, impugnada con éxito, en su día, por la confederación de padres, Concapa-, contra la violencia doméstica, la xenofobia o los incendios forestales. Pero la clave del asunto está en la clase de comunicación que se establece porque es altamente indicativa de la calidad democrática del sistema.

El problema reside, fundamentalmente, en las campañas que venden los logros supuestos o reales de los Gobiernos bajo la coartada del interés ciudadano. En el contexto preelectoral, los anuncios institucionales de propaganda encubierta les ofrecen a los partidos de Gobierno una triple ventaja: la gratuidad, con cargo al erario público; la posibilidad de entrar, soterradamente, en campaña antes del plazo oficial y el poder envolverse sutilmente en las más honorables banderas de la ciudad, la comunidad o el Gobierno de España. Ya existe toda una línea de marketing especializada en disfrazar el elogio de fondo al anunciante institucional con un tono pretendidamente informativo o con invocaciones a la patria chica o grande.

¿Tienen las instituciones derecho a comportarse como la empresa privada y a renunciar a toda objetividad comunicativa? Campañas de autobombo, triunfalismo y exaltación colectiva del estilo de Construyendo salud o 1.000 días de gestión, Veo bienestar, Andalucía al máximo, Contigo avanza Vizcaya, son una discreta muestra de unas prácticas, más descaradas. También se ha llegado al extremo de desatar la competencia publicitaria entre instituciones dirigidas por diferentes partidos y a publicar anuncios, como el emitido por la Comunidad Valenciana contra las desaladoras de aguas marinas, que combaten proyectos o políticas de otras instituciones públicas. ¿Es legítimo que el Ayuntamiento de Madrid contrarreste las críticas a sus grandes infraestructuras con campañas en la televisión, que los alcaldes envíen felicitaciones navideñas a sus vecinos, que el Ministerio de la Vivienda promocione su portal inmobiliario para jóvenes regalando 10.000 pares de zapatillas deportivas? ¿Hasta qué punto la causa de la frustrada Constitución europea justificaba la invención y distribución gratuita en los campus universitarios de 250.000 latas de la bebida energética Referendum plus que ayudaba, supuestamente, a combatir la apatía ciudadana y estimulaba para ir a votar?

El fenómeno va a más, se sofistica y adquiere formas de docudrama y de reality show, como corresponde a la evolución misma de las técnicas de publicidad privada. Al fin y al cabo, el concepto de publicidad institucional fue inventado por las compañías privadas para designar aquellas campañas de marketing dirigidas a la búsqueda del prestigio y la legitimidad social. En la era de la propaganda, la aplicación mimética de las técnicas y herramientas de la publicidad conlleva potencialmente la tentación de un uso abusivo.

Las campañas de publicidad política duran toda la legislatura. Ya no hay política sin comunicación permanente, sin una estrategia sostenida de persuasión y de asentamiento de la imagen del líder. En la denominada "democracia de audiencia", asentada sobre el papel nuclear de los medios de comunicación, el candidato prima sobre el partido y el grupo parlamentario. Pese a la subasta de ofertas, en el mercado del voto lo que se vende, preferentemente, no son los programas ni la ideología, sino la figura de un líder aplicado a la tarea de seducir o convencer a los votantes indecisos y vacilantes. "Como en España se lee poco, la imagen televisiva y el marketing ejercen un papel fundamental", destaca Francisco Javier Barranco.

En su libro Homo Videns: la sociedad teledirigida, el teórico de la comunicación Giovanni Sartori acuñó el término "videocracia" para definir el predominio de la imagen en la formación de la opinión pública. Tras establecer que la imagen se sustenta en las emociones e inducen a la acción y que el lenguaje verbal facilita la reflexión, Sartori advierte del peligro que conlleva una comunicación política fundamentada en la imagen. "La percepción emocional y acrítica del mensaje es muy rentable electoralmente, pero nos adentra", escribe, "en una democracia vacía y superficial". El predominio de la imagen supone "convertir a los ciudadanos en consumidores y avalar la crisis del concepto de lo público". La llegada al poder en Italia de un personaje como Silvio Berlusconi habría confirmado esos temores.

Casi todos los estudiosos de la materia, que no abundan precisamente, en nuestro país, creen necesario un mayor control legal que deslinde la justificada comunicación institucional de las prácticas de propaganda encubierta. Invocan también al autocontrol y a la responsabilidad ética, pero, desde el fondo de este reportaje, uno cree escuchar las carcajadas de los expertos que asesoran a los partidos. La publicidad institucional es también un gran negocio. Genera mucho dinero y por la vía de los ingresos permite influir en los medios de comunicación e, incluso, como se vio años atrás, en los escándalos de la Generalitat catalana y la Xunta gallega, asignar a dedo los anuncios para premiar a la prensa amiga y castigar a la crítica. En esta situación, la Ley de Publicidad Institucional, aprobada el 29 de diciembre de 2005 y promovida por el PSOE, ha venido a ordenar algo las cosas, aunque únicamente en lo que atañe a la Administración General del Estado, puesto que, salvo en lo que se refiere al apartado de las prohibiciones, no tiene aplicación fuera de su ámbito.

"La intención del PSOE era hacer una ley para el conjunto de las Administraciones, pero se echó para atrás al ver la reacción de las autonomías, algunas de las cuales -Andalucía, Aragón, Cataluña, Extremadura, Valencia y Asturias- han promulgado sus propias normas", explica Elisa Moreu, profesora de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza y autora del libro La Administración anunciante. El resultado es un cierto desbarajuste.

Vista la evolución del gasto de la Administración General, no puede decirse que se hayan alcanzado los objetivos de "austeridad", ahorro y "mayor rentabilidad de los fondos públicos" proclamados. Y tampoco la comisión administrativa, adscrita al Ministerio de la Presidencia y encargada de controlar el buen uso de la publicidad, ofrece garantías suficientes a los estudiosos del asunto. Antonella Salerno, profesora de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid, juzga imprescindible una ley estatal básica, común a todas las instituciones, que deslinde con precisión los contenidos admisibles de los prohibidos. Si el Estado moderno se ha convertido en un sujeto comunicador de primer orden, reflexiona, es porque necesita legitimarse permanentemente y porque ha descubierto que para ser eficaz necesita de la "convicción" de los administrados.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Miércoles, 5 de marzo de 2008