El poder constituyente

Al calor del debate sobre la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña se ha producido una cierta polémica comparativa respecto del trato dado por el Congreso de los Diputados al plan Ibarretxe. Sin embargo que entre el proyecto de reforma del Estatuto catalán y el presentado en su día por el lehendakari hay, entre otras, una diferencia política sustancial respecto al poder constituyente.

Las reformas estatutarias suponen, en efecto, un proceso materialmente constituyente, es decir, de definición (nueva) del orden jurídico-político básico. Un proceso de este tipo implica la interacción de tres elementos: Un "poder constituyente" que actúa; la definición de unos determinados "poderes constituidos" y, naturalmente, un "procedimiento constituyente" reglado (Sieyés).

El texto de Ibarretxe, sometido al Parlamento, no fue fruto de una ponencia plural sino de un laboratorio secreto

Resulta chocante que el debate público atienda fundamentalmente a la última cuestión, el procedimiento, dejando en segundo término los objetivos y, desde luego, abandonando cualquier pretensión de análisis respecto del propio poder constituyente. ¿Cómo podemos adoptar decisiones políticas respecto del futuro constitucional de Euskadi sin analizar el origen, modo y legitimación del ejercicio del poder constituyente que para ello se manifiesta? Si la constitución de cualquier Estado de Derecho es fruto del poder de un sujeto colectivo soberano, ¿quién es el sujeto soberano que ejercerá, en este caso, el poder constituyente? La respuesta usual a esta pregunta suele ser de carácter simbólico: "El Pueblo", "la Nación". Pero los sujetos espirituales no actúan si no es a través de otros sujetos reales, materiales, históricos, que asumen su representación. ¿Quién representa al pueblo vasco en la realidad política de hoy? La única acepción de pueblo vasco que resulta operativa es la referida a la ciudadanía, el electorado, los poseedores de la "condición política de vasco", en los términos del artículo 3 del propio Estatuto de Gernika.

Ahora bien, la intervención del electorado se limita a dar, o no, su aquiescencia al proyecto que se le proponga. ¿Por quién? En principio, por el Parlamento vasco. Ahora bien, ¿acaso el Parlamento en pleno (75 diputados) puede diseñar ex nihilo un proyecto que presentar al dictamen plebiscitario del electorado? Pues, tampoco.

El poder constituyente parlamentario debe, a su vez, ser analizado, presentado, bajo dos avatares: el "poder proyectivo", el poder de establecer la agenda, de definir aquello que habrá de ser sometido a debate, y el "poder deliberativo", el poder de discutir, enmendar, aprobar o rechazar lo que habrá de proponerse. El poder proyectivo es una atribución clásica de las mayorías políticas, llegando al extremo de que, en materia presupuestaria, el gobierno goza del monopolio de la iniciativa legislativa.

Es indudable que la posición política y parlamentaria de quien lleva la iniciativa legislativa resulta sumamente ventajosa, lo que, tratándose de un trámite ordinario no tiene nada de especial. ¿Es igual cuando nos enfrentamos a un proyecto de "ley de leyes"? ¿Quién se atribuye en ese caso el poder iniciador; quién está legitimado para poner en marcha el proceso y definir la agenda de la discusión? ¿A quién corresponde escribir el anteproyecto que habrá de someterse a debate?

La Constitución Española de 1978 fue encomendada a unas Cortes elegidas en 1977 precisamente con el objetivo de ser Cortes Constituyentes. El "pueblo" eligió, con plena conciencia de lo que hacía, un Parlamento representativo de las distintas minorías políticas para la confección de la futura Constitución. Hasta el punto de que, aprobada ésta, las Cortes se disolvían, facilitando el arranque de una vida institucional nueva, democrática y ya constitucional.

Para la redacción del anteproyecto constitucional fue organizada, como todo el mundo sabe, una amplia ponencia representativa de los distintos sectores políticos (los llamados "padres de la Constitución"), hasta el punto de que, con harta generosidad, el Grupo Parlamentario Socialista cedió uno de sus representantes para que la voz del segmento político nacionalista (vasco y catalán) pudiera hacerse oír.

Finalizados los trabajos en un reconocido espíritu de consenso, el proyecto continuó por sus trámites ordinarios de Comisión y Pleno, tanto en el Congreso como en el Senado (ejercicio del poder deliberativo) para su posterior aprobación plebiscitaria el 6 de diciembre de 1978. ¿Tiene esta forma de organización del poder constituyente algo que ver con lo que aquí ha ocurrido con el denominada plan Ibarretxe que ahora se intenta relegitimar? parece que no.

Al presentarse para su debate en el Parlamento vasco ese proyecto de Reforma del Estatuto (un proyecto de reforma radical del "modelo Constitucional vasco") se jugaba con las cartas marcadas. Aun a través de mecanismos formalmente democráticos, el "poder constituyente" del Parlamento vasco era una pura entelequia, pues la oposición no tenía más alternativa que ver sus planteamientos democráticamente rechazados. La ausente presencia de Batasuna garantizaba la victoria aritmética mínima de medio país sobre el otro medio.

El texto sometido al debate parlamentario no fue el fruto de una ponencia plural, sino de un laboratorio secreto. Un proyecto parcial, nítidamente nacionalista, ante el que los demás grupos no podía hacer otra cosa que oponerse y perder estoicamente votación tras votación.

En el futuro, si se estima conveniente reiniciar un proceso de reforma estatutaria, sería más deseable abandonar cualquier posición dogmática partidista y buscar la integración, la cohesión de ese único poder constituyente (proyectivo y deliberativo) parlamentario, evitando que una definición pobremente democrática en lo sustancial (aunque se salven los mínimos requisitos formalistas) predetermine un resultado final que siempre será insatisfactorio, profundamente insatisfactorio, para la mitad de la población vasca. Un resultado que no podrá ser considerado nunca la manifestación política de "un pueblo".

Rafael Iturriaga Nieva es abogado consejero del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.