Relaciones bilaterales y multilaterales

Algunos de los más llamativos aspectos de la reforma del Estatuto catalán, como el establecimiento del principio de bilateralidad en las relaciones de la Generalitat con la Administración central, que han suscitado rechazo en las demás comunidades, están mediatizados por importantes salvedades, que condicionan decisivamente su puesta en práctica y la remiten a marcos multilaterales. El debate sobre bilateralismo y multilateralismo ha sido uno de los más enconados durante la redacción del nuevo Estatuto, y los expertos creen que continuará durante el trámite del proyecto en las Cortes, porque se refiere a la definición general del sistema autonómico. Algo parecido sucede con la noción de Administración única, que se preconiza, pero que en última instancia queda condicionada a la decisión del Gobierno central.

¿Quedará Administración periférica del Estado en Cataluña si se aplica tal como está el proyecto de nuevo Estatuto de Autonomía? La respuesta está en el propio proyecto, en su última disposición adicional, que lleva el número 11. Es la que indica que la Generalitat "pasa a ser la Administración ordinaria del Estado". Pero eso será, si acaso, "una vez le hayan sido transferidas" las funciones ejecutivas que la Administración del Estado atiende en Cataluña con sus propios organismos.

Si esto ocurriera, sería la puesta en práctica de la propuesta de Administración única lanzada por Manuel Fraga en 1992 para las nacionalidades de Galicia, País Vasco y Cataluña. Ese proyecto formulaba de forma más concisa una idea avanzada antes por Jordi Pujol, el cual había reclamado ya que la Generalitat ejerciera todas las competencias ejecutivas del Estado. La formulación de Pujol, precisada en 1994, era que "la Generalitat es el Estado en Cataluña" y como tal ha de ejercer todas las funciones administrativas.

En la década de los 90, las propuestas de Fraga y Pujol fueron enérgicamente rechazadas por los Gobiernos de entonces presididos por Felipe González, alegando que alteraba el equilibrio constitucional entre las administraciones. Ahora también. Los expertos consultados por el Gobierno consideran, como explicó el catedrático de Derecho Constitucional José Antonio Montilla, de la Universidad de Extremadura, que el concepto de Administración única "no es aplicable porque corresponde a un modelo de federalismo de ejecución en el que el Estado legisla y las comunidades ejecutan". Que no es el existente en España, porque en el Estado de las Autonomías, precisa, "las comunidades legislan en casi todas las materias y si además ejecutaran en todas, el Estado simplemente desaparecería".

Tan concluyente afirmación queda matizada por Montilla, sin embargo, porque la propuesta del Estatuto "queda en realidad diferida" y "sujeta a la voluntad del Estado", que es el que ha de decidir si traspasa o no sus funciones ejecutivas a la Generalitat.

Este decisivo condicionante no bastó para eliminar la oposición del PP en el Parlamento catalán en este punto. Y no lo fue porque, en opinión del diputado Francesc Vendrell, ponente de este partido en la redacción de la reforma, esta disposición "forma parte de una concepción que atraviesa todo el proyecto, la del bilateralismo", que en su opinión persigue establecer una "asimetría" en el modelo autonómico.

La reñida pugna entre bilateralidad y multilateralidad en las relaciones de la Generalitat con el Estado y con las demás comunidades ha expresado durante la elaboración de la reforma la tensión entre la tendencia confederal de los nacionalistas de CiU y ERC y el modelo federal perseguido por los socialistas. El resultado ha sido un compromiso, materializado en el artículo 3 del proyecto, en el que se incluye la bilateralidad entre los principios en que la Generalitat basará sus relaciones con el Estado, pero "sin excluir el uso de mecanismos de participación multilateral". Como en el caso de la Administración única, se trata de un condicionante decisivo.

Para desarrollar este principio se redefine la Comisión Bilateral Estado-Generalitat (Art. 183) y, para lo relativo a la financiación autonómica, se crea la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales. Además, se mantienen la Comisión Mixta de Valoraciones y Traspasos y la Junta de Seguridad.

La Comisión Bilateral Estado-Generalitat queda definida como "marco general y permanente" de relación entre ambas partes en una larga serie de aspectos. Su objeto es canalizar la "participación" de la Generalitat en el ejercicio de las competencias estatales que afecten a Cataluña y la "colaboración" en las políticas públicas de interés común. Y su función es emitir informes previos "determinantes" para la adopción por el Estado de determinadas decisiones en materias que afecten a Cataluña o sobre las que la Generalitat también tiene competencias. "Determinantes" significa, simplemente, que no son "vinculantes", aunque su rechazo ha de ser "motivado".

La novedad más relevante en este aspecto del nuevo Estatuto es la creación de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, porque es la que afecta a la financiación de la Generalitat y, de rebote, al marco financiero general.

Es uno de los puntos que mayor rechazo ha provocado entre quienes juzgan inaceptable la reforma -el Gobierno, el PSOE y las demás comunidades, cuyos dirigentes se han apresurado a denunciarlo-, precisamente por el bilateralismo.

La estricta realidad del texto es, sin embargo, que también esta comisión está supeditada a la multilateralidad. El artículo 214 del proyecto que la crea establece que "ejerce sus funciones sin perjuicio de los acuerdos suscritos por el Gobierno de Cataluña en esta materia en instituciones y organismos de carácter multilateral". Es decir, en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Salvo que, como sugirió uno de los ponentes nacionalistas, se quiera interpretar que este Consejo no es ni una institución ni un organismo.