América Latina, las trampas del progreso

Los teóricos del desarrollo apelaron a una iluminadora metáfora, la "trampa de la pobreza", para caracterizar la situación de los países más pobres. Se aludía con ello al círculo vicioso que atenaza a los países en desarrollo, incapaces de generar el ahorro necesario para salir, por sus propios medios, de la parálisis económica. Al tener bajo ingreso, no logran ahorrar suficiente, y por ahorrar poco, siguen sumidos en la pobreza: tal es la lógica de este círculo vicioso. Semejante diagnóstico llevaba implícita una terapia incontestable: complementar el menguado ahorro doméstico con la transferencia de ahorro procedente del exterior. Aquí se asienta uno de los fundamentos de la ayuda internacional como mecanismo promotor del desarrollo. Incluso hubo quienes se afanaron en estimar las necesidades de ahorro derivadas, dando la imagen, sin duda simplificadora, de que bastaba con cerrar esa brecha para superar la pobreza.

La presión fiscal suele ser baja; los niveles de evasión, elevados, y los gastos públicos, regresivos

Pese a convertirse en la interpretación canónica del desarrollo de los años cincuenta, esta visión no llegó a suscitar el consenso de los especialistas ni siquiera en su momento de mayor vigencia: autores como Hirschman o Bauer, desde perspectivas diferentes, cuestionaron este enfoque. El progreso habido en los estudios del desarrollo no ha hecho sino ahondar ese cuestionamiento, advirtiendo acerca de la simplificación que supone reducir el desarrollo a un mero problema de carencia financiera. Por ello, resulta curioso que esta visión se recupere, casi cincuenta años después, por Jeffrey Sachs, tanto en su reciente libro, The end of poverty, como en el Informe, Investing in development, que dirigió por encargo de Naciones Unidas. Y, como en el pasado, de nuevo aparecen las lecturas simplistas que reducen a una cifra de recursos transferidos, y al esfuerzo inversor resultante, la superación de la pobreza.

Podría discutirse si la trampa de la pobreza caracteriza el cúmulo de problemas propios de los países más pobres del África subsahariana, pero, desde luego, en modo alguno identifica el tipo de dificultades al que se enfrenta el desarrollo de los países de ingreso medio, entre los que se encuentran la casi totalidad de las economías latinoamericanas. En estos casos, el problema no deriva tanto de las carencias de acumulación, cuanto de las dificultades que los países tienen para asentar instituciones representativas, que propicien una adecuada gobernanza interna, y de los obstáculos que deben afrontar para lograr una inserción ventajosa en los mercados internacionales. Dos tipos de problemas muy distintos a los que describe la "trampa de la pobreza".

El primero de los problemas aludidos está relacionado con la falta de consolidación y legitimidad de las instituciones que articulan la voz colectiva. Esta carencia tiene muchos factores explicativos, pero entre ellos sobresale el extraordinario nivel de desigualdad social del que se parte. Es difícil que las instituciones representativas se enraícen y legitimen en sociedades altamente fragmentadas, con baja movilidad social y desigualdades extremas enquistadas en el tiempo. Entre otras cosas, porque los segmentos desfavorecidos difícilmente se sentirán representados por instituciones que sistemáticamente les excluyen de los beneficios de la acción colectiva. Éste es el caso de América Latina, la región de mayores niveles de desigualdad del mundo.

En buena parte de América Latina, la pobreza aparece condicionada más por la distribución que por el nivel agregado de los ingresos. Hasta el punto de que si se aplicase el patrón distributivo europeo a la renta agregada de esos países, la pobreza absoluta dejaría de existir. Por ejemplo, el 22% de la población de Brasil vive por debajo del umbral de pobreza (dos dólares diarios), pero al tiempo el 10% más rico concentra el 48% de los ingresos del país. Pues bien, la pobreza dejaría de existir con sólo reducir la cuota de ingresos de ese colectivo de afortunados en cuatro puntos porcentuales (dejándolo en un 44%, aun muy por encima del 25% que tienen en España). Es difícil, en suma, que se sientan como legítimas y representativas instituciones que alientan y consienten tan extrema concentración del ingreso.

La debilidad institucional tiene su reflejo en la fragilidad del pacto fiscal sobre el que se asienta el Estado. Si los ciudadanos cuestionan la legitimidad de las instituciones públicas es difícil que se sientan estimulados a contribuir con impuestos a su sostenimiento. Como consecuencia, la presión fiscal suele ser baja; los niveles de evasión, elevados, y los gastos públicos, con frecuencia, regresivos. Ello no hace sino acentuar, en una suerte de círculo vicioso, la falta de legitimidad de las instituciones, al imposibilitar que el Estado cumpla con las tareas que se le encomiendan como provisor de bienes públicos a la sociedad. Las reformas fiscales promovidas en la región a lo largo de los años noventa no resolvieron este problema, ya que al hacer descansar los sistemas fiscales sobre figuras impositivas relacionadas con el gasto (y no con la renta) diluyeron la relación contractual más directa entre ciudadanía y Estado.

Esa fragilidad institucional tiene costes en términos de crecimiento, al traducirse en inestabilidad política e inseguridad social recurrentes. Y, de nuevo, esos mismos factores acaban por reforzar la falta de confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, al juzgarlas incapaces de ofrecer un marco creíble de progreso para el país. Se genera así, a través de varias vías, una "trampa de la gobernanza" de la que sólo algunos países afortunados, como Chile, Costa Rica o Uruguay, han logrado salir.

El segundo grupo de problemas tiene relación con las dificultades que estos países tienen para lograr una inserción internacional sólida y estable en los mercados internacionales. Buena parte de los factores que dificultan ese proceso son consecuencia del nivel de sobreendeudamiento que padecen los países, en un entorno de mercados domésticos de capital estrechos. Con ratios elevadas de deuda sobre el PIB, pasivos nominados en moneda ajena a la nacional y, en ocasiones, en títulos de limitado plazo, los países se ven sometidos a la tiranía del animal spirit de los inversores internacionales.

Para afrontar la deuda, los países se ven obligados a mantener elevados superávit primarios, que han de dedicar al cumplimiento de los compromisos internacionales, dejando limitado margen para una gestión autónoma del gasto y para la práctica de una política anticíclica. Al tiempo, las limitadas disponibilidades, en un entorno de alta presión social, otorgan al gasto público un perfil de baja calidad en términos de posibilidades inversoras de medio y largo plazo. El entorno financiero internacional, por su parte, no hace sino amplificar el tono procíclico de la política económica, que se relaja en los momentos de bonanza, cuando entran capitales, y se contrae cuando los capitales abandonan el país. Todos estos factores tienen costes en términos de crecimiento y estabilidad económica que, además de afectar al clima social, dificultan la reducción sostenida de los pasivos externos, generando una especie de "trampa de la deuda" de la que también resulta difícil salir.

En suma, frente a la trampa de la pobreza, estas economías padecen lo que cabría denominar como "trampas del progreso": problemas surgidos no tanto de las carencias extremas, cuanto de las exigencias insatisfechas de su propio desarrollo. La terapia en estos casos no es sencilla, como se recoge en la declaración de Salamanca sobre Una agenda de desarrollo económico para América Latina, pero debiera orientarse a favorecer las condiciones de gobernabilidad y a reducir los niveles de vulnerabilidad financiera de los países. Lo primero exige avanzar en la corrección de las desigualdades sociales y en el fortalecimiento de las instituciones; lo segundo, reducir los riesgos sistémicos y favorecer el desarrollo de mercados domésticos de capital más profundos y eficientes.

José Antonio Alonso es catedrático de Economía Aplicada y director del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI).