¿La tierra para el que la reclasifica?

Dentro de las corrientes mayoritarias de opinión experta, se considera que el suelo es el componente más inflacionista de los que integran el valor final del producto inmobiliario. De hecho, su peso en el valor final de la vivienda oscila entre el 15%-25% en el caso de la protegida (con precios de venta entre 600-800 euros por metro cuadrado construido), hasta el 60%-80% para las libres de alto nivel (con precios de venta entre 3.000-6.000 euros por metro construido).

También coincide la opinión mayoritaria en que una adecuada disposición de suelo urbanizado apto ya para la edificación constituye una de las medidas necesarias, aunque no la única, para que el componente suelo adquiera un peso "razonable" en el producto final. Lo que ya no concita el mismo consenso es la definición de las medidas jurídico-urbanísticas que puedan dar respuestas solventes al problema planteado.

El modelo tradicional no ha producido mayor oferta de suelo a menores precios

No es admisible mantener un sistema legal que blinda el valor de la tierra

De hecho, utilizando el manido concepto de "liberalización del suelo", han llegado a formularse, definidos de manera sintética, dos modelos concretos: el que, apoyándose preferentemente en el monopolio productivo del propietario de terrenos, propone que se permita urbanizar en la mayor parte posible del territorio nacional (todo el suelo salvo el especialmente protegido), confiando en que la sobreoferta de urbanizable reclasificado propiciará la competencia entre suelos e impulsará la iniciativa de sus propietarios, lo que terminaría por generar una mayor producción del urbanizado y, consecuentemente, un abaratamiento del mismo. El segundo modelo sería el que, sin perjuicio de reconocer la necesidad de disponer de una oferta de urbanizable dimensionada con holgura razonable, viene a quebrar el modelo monopolístico anterior introduciendo la competencia entre los "productores de suelo", propietarios o no, para urbanizar aquellos terrenos cuya promoción y localización se consideren prioritarios por la Administración.

Con respecto al primer modelo, el tradicional en el viejo urbanismo español, debe confirmarse su fracaso aplicativo. No sólo no ha producido una mayor oferta de suelo urbanizado a menores precios, sino que la hiperclasificación de suelo ha generado modelos dispersos de ocupación disgregadores de la ciudad compacta mediterránea, segregadora de su espacio social y productora de insostenibles costes de transporte y de mantenimiento de servicios, que han dirigido hacia la quiebra cualquier hacienda municipal que se precie de prudente.

Con respecto al segundo modelo, la experiencia es menor. Introducido por primera vez en la legislación urbanística valenciana a finales del 94, hoy se encuentra incorporado, con mayor o menor acierto, en la práctica totalidad de las legislaciones autonómicas posteriores, siendo las últimas los proyectos de la madrileña y la vasca.

Pues bien, la práctica aplicativa a lo largo de casi una década en la Comunidad Valenciana arroja luces y sombras, como no podía ser de otra forma en tan innovador marco instrumental, si bien existe un amplio consenso sobre las ventajas que ofrecen sus bases conceptuales para el interés público. De hecho, la disposición de un régimen concurrencial en condiciones de competencia, publicidad y transparencia bajo control público, y la adjudicación de la condición de agente urbanizador a aquel particular, propietario o no de terrenos, que mejor cumpla las condiciones establecidas por el planeamiento han comportado un importante efecto dinamizador en la producción de suelo, y ello ha permitido que, al fin, las previsiones de los planes se cumplan y que, de una vez por todas, "el urbanizable se urbanice", siendo ya imposible retener el suelo con fines especulativos. Asimismo, ha potenciado una más que solvente gestión pública del suelo (Ayuntamientos de Torrent o de Elche, por ejemplo), así como ha propiciado una inversión privada de más de 500 millones de euros en infraestructuras urbanas o que la vivienda nueva haya subido un 8,5% menos que la media española en el periodo 1998-2003.

Sin embargo, la inexplicable ausencia de su desarrollo reglamentario relativo a la gestión después de más de 10 años de vigencia de la ley ha producido una insuficiencia procedimental en su aplicación y un aumento de la discrecionalidad administrativa que ha venido a generar la aparición de algunas prácticas impropias, que han ocasionado importantes quejas que han llegado a alcanzar a instancias europeas. En cualquier caso, estos problemas son fácilmente subsanables, con la aprobación de su desarrollo reglamentario o con ligeros reajustes legislativos, como ya han realizado algunas otras legislaciones autonómicas (Castilla-La Mancha y Extremadura, por ejemplo).

Como resumen final, cabe concluir que frente a la idea "genérica" de "liberalizar" el suelo, debe apostarse más por la "liberalización de su producción", siempre "al servicio del interés general" como tan acertadamente ha señalado el profesor Parejo Alfonso. Suprimir, de una vez por todas, el viejo aforismo de "la tierra para el que la reclasifica" y sustituirlo por el de "la ciudad para los ciudadanos", conformando procedimientos productivos de tipo concertado entre inversores y propietarios de tierras, pero siempre sometidos a la racionalidad del planeamiento y bajo el control y una equilibrada dirección y participación pública de la Administración actuante.

No obstante, conviene señalar que incluso con la liberalización del proceso de producción, sólo se satisface la primera fase del problema de la vivienda, que es la obtención de suelo urbanizado. Falta por completar el proceso, con la disposición de medidas que garanticen la edificación de los solares recurriendo, incluso, a sistemas concurrenciales abiertos para evitar la retención especulativa, en este caso, de solares edificables. Asimismo, resulta necesario proceder a la disposición normativa de calificar suelo en los planes para vivienda protegida en proporciones adecuadas a las demandas sociales y apostar por el régimen de arrendamiento o de derecho de superficie frente al generalizado de la propiedad, con la finalidad de garantizar la presencia continuada y dispuesta para su uso de un stock suficiente de vivienda a precio tasado que permita satisfacer el derecho al acceso a una vivienda digna para la gran mayoría de los ciudadanos.

Finalmente, se debe reformular la valoración legal del suelo para prescindir de los componentes especulativos no derivados del esfuerzo inversor de sus titulares. No resulta admisible mantener un sistema legal que "blinda" el valor de la tierra mediante la reclasificación jurídica de la misma, multiplicando por 10 o por 100 el valor inicial y sin que el afortunado terrateniente haya hecho nada (al menos "confesable") para merecerlo. Por último, para garantizar la justicia social del proceso, procede disponer una distribución racional de las plusvalías generadas entre Administración, propietarios e inversores, todo ello sometido al más estricto interés general.

Esperemos que, al fin, el nuevo escenario político y la experiencia aplicativa acumulada permitan dar respuestas solventes y definitivas a los graves problemas que afectan a la vivienda en España, tal como prescriben los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución.

Gerardo Roger Fernández es arquitecto, profesor de Urbanismo y miembro del Instituto Pascual Madoz de la Universidad Carlos III de Madrid.