La hora de la verdad del proceso autonómico

Después de haber "disparado con pólvora del rey" durante años, tirando de un talonario que, en realidad, pagaba el Estado, las autonomías comprueban que no les llega el presupuesto. Hablan de un "pecado original": el coste real de los servicios transferidos sería superior al fijado en su día durante el traspaso de competencias, pero ese argumento no apaga las críticas que juzgan sus políticas excesivamente expansivas. Cuando las autonomías necesitan dinero, y algunas lo necesitan continuamente, recurren indefectiblemente a la Hacienda central y mueven todos sus resortes políticos de presión.

"Ahora que las comunidades han asumido la práctica totalidad de las transferencias, estamos asistiendo, paradójicamente, a una etapa de regresión autonómica", opina un antiguo secretario de Hacienda de los gabinetes del PP. "El Estado paga a las comunidades autónomas el coste de los servicios transferidos, de acuerdo con la cifras acordadas en su día, pero resulta que las autonomías acumulan deuda y déficit fiscal. Cuando se pensaba que ya se habían hecho mayores e independientes, han vuelto a la vieja fórmula de pedir más dinero a papá Estado, en lugar de ajustar sus gastos a sus ingresos, o aumentar o gestionar mejor sus recaudaciones", sostiene.

A su juicio, las tensiones financieras derivadas del aumento de la población inmigrante o del coste de los servicios sanitarios no justifican el regreso a las fórmulas del pasado, ni la reforma financiera catalana. "Sólo hace tres años que la mayoría de las autonomías asumieron las competencias de Sanidad y ya no les llega el presupuesto. Claro, lo primero que hicieron algunas fue subirse alegremente el sueldo un 25%", comenta este ex secretario de Hacienda que trabaja actualmente en la empresa privada. El Estado les ha relajado los estándares de déficit, pero quienes pagamos esos excesos somos todos los españoles. Lo correcto es que se administren como lo hace cualquier familia: tú no debes gastar más de lo que ingresas", indica.

Entre los expertos, hay una coincidencia general en que el proceso de transferencias adoleció, más que del pecado original de transferir competencias infravaloradas, del defecto de origen de dotar a las comunidades autónomas de una gran capacidad de gasto y muy poca obtención de ingresos. Salvo en el caso vasco y navarro, cuyas administraciones recaudan prácticamente todos los tributos, es el Estado el que se encarga de la imposición fiscal. De hecho, los ingresos de las comunidades autónomas obtenidos de los impuestos asumidos en exclusiva: juego, transmisiones patrimoniales, derechos de sucesión, etc., y de los compartidos con el Estado: el 33% del IRPF, sumaron en 2001 un total de 21.800 millones de euros, sólo una cuarta parte de los 83.262 millones de euros que entraron efectivamente en sus haciendas autonómicas.

¿Pagar por renta y cobrar por habitante?

"Ha llegado el momento de la descentralización financiera, hay que ceder a las autonomías los tributos y darles una mayor capacidad normativa para que puedan aumentarlos o disminuirlos en función de sus necesidades", anuncia José Víctor Sevilla. "En lugar de darles el pez hay que darles la caña de pescar, porque los hijos se han hecho más gordos y más ricos que el padre. Ya es hora de que los líderes autonómicos salgan a sus balcones a decir: "Ciudadanos, os voy a pedir dinero para esto y para lo otro".

No será fácil. Aunque todo el mundo habla de autonomía y, por supuesto, también de autonomía fiscal, en el fondo, advierten altos cargos de la Administración central, hay una gran resistencia a asumir el desgaste político que implica ejercer de recaudador. Las comunidades pobres temen, además, que este proceso conduzca, finalmente, a la reducción de los fondos de solidaridad y hasta el propio aparato central del Estado y el Gobierno de España no deja de estar expuesto a la tentación de seguir tal cual.

Además de poco serio, al redactor de la LOFCA, José Víctor Sevilla, le parece preocupante que el sistema de financiación autonómica permanezca abierto indefinidamente, le inquieta esta situación de provisionalidad permanente, la sensación de que esto no se acaba nunca. "No puede ser que cada cinco años haya que volver a replanteárselo todo", subraya. A su juicio, compartido por el profesor Ángel de la Fuente y por otros expertos, hay que establecer un sistema verdaderamente definitivo de financiación territorial que reduzca los márgenes de ambigüedad de la actual ley de financiación autonómica.

Su propuesta es ampliar los actuales tributos compartidos de forma que las comunidades dispongan de mayor capacidad normativa y puedan así decidir sus ingresos. "Lo ideal sería que pudiera compartirse la fase minoritaria del IVA, pero en todo caso", apunta, "existen márgenes, ya que podría ampliarse el tramo autonómico del IRPF y también pensar en la imposición sobre tabacos y alcoholes".

De acuerdo con esa propuesta, la recaudación de los tributos la realizaría una agencia profesionalizada al servicio de un consorcio formado entre las autonomías y la Hacienda central. "Pero debería quedar bien claro", subraya José Víctor Sevilla, "que el sistema de nivelación (el dinero que se destina a garantizar que todas las comunidades dispongan de similares servicios básicos en sanidad y educación, etc.) es competencia de la Hacienda central, o sea, de las Cortes".

La solidaridad que da sentido a España

La idea es establecer un sistema de financiación descentralizado que haga que cada comunidad se responsabilice de obtener sus propios ingresos y deje en manos de la Hacienda central la tarea de complementar los recursos de las comunidades con menor capacidad fiscal para que todas ellas puedan prestar un nivel de servicios públicos similar.

En lo que se refiere a la creación de la Agencia Tributaria, el planteamiento de José Víctor Sevilla no está a años luz de la propuesta que maneja el tripartito catalán, pero el punto clave que marca las diferencias y escandaliza en las filas socialistas sigue siendo la pretensión de establecer un límite a la aportación de los ciudadanos de Cataluña. En el seno mismo del PSOE hay una opinión muy asentada de que eso supondría la desnaturalización de los fundamentos de la España actual, la ruptura de la trama de solidaridad y ayuda mutua que da sentido profundo a la pertenencia a una sociedad común. El debate está, además, enredado en equívocos como el de la reivindicación de Pasqual Maragall de "pagar por renta y cobrar por habitante". "¡Pero, si ya se hace, si es lo que se está haciendo con el 90% del presupuesto!", responden en un coro virtual la práctica totalidad de los especialistas fiscales consultados en este reportaje.

Las nuevas demandas y el aumento del personal a cargo de las administraciones autonómicas -en los últimos cinco años el número de empleados públicos en España ha aumentado el 3,5%- han hecho aflorar en determinados sectores de la opinión pública española críticas que hablan de la voracidad competencial y financiera, del despilfarro y del elevado coste de las administraciones autonómicas, de la alegría con que se embarcan en proyectos sumamente costosos, como las televisiones autonómicas, de los sueldos más elevados de los policías, de los funcionarios y de los presidentes y consejeros.

Son críticas bajo las que late la acusación genérica -injusta, por lo tanto, para los buenos gestores-, de que las nuevas élites políticas autonómicas padecen delirios de grandeza o el síndrome del nuevo rico. Algo o bastante hay de eso, sin duda -no faltan ejemplos, precisamente, de comportamientos abusivos-, aunque la imagen resultante de esta catarata crítica puede llevar a distorsionar la realidad, a desvirtuar globalmente la gestión autonómica y a negar lo justificado de parte de las demandas autonómicas. Sin negar los excesos, el profesor Martí Parayada se pregunta si el despilfarro, un cierto despilfarro del dinero público es privativo de las comunidades autónomas. "Dudo mucho que el Estado central sea menos despilfarrador. El país es el que es", comenta.

También el secretario de Estado de Administraciones Públicas, José Luis Méndez, quita hierro a este asunto. En su opinión, la deuda (43.467 millones de euros para las comunidades autónomas; 23.242 millones de euros para los ayuntamientos en 2003) y el déficit no son tan importantes "porque seguimos estando", indica, "dentro los parámetros de la UE". El secretario de Estado evita igualmente cargar las tintas sobre el aumento de los empleados públicos. "Hay que tener en cuenta que la oferta de servicios ha aumentado mucho en España porque partíamos de un nivel de Estado de bienestar muy bajo", explica.

Pero lo cierto es que en lo que se refiere a la contratación de personal, la Administración General del Estado sí se atiene a la restricción presupuestaria que establece que el número máximo de nuevos funcionarios debe ser la tasa de reposición de efectivos o, a lo sumo, un tercio más de esa tasa. El resultado colateral es un cierto envejecimiento del funcionariado de la Administración General -la media de edad se sitúa en los 47 años-, que en su mayoría trabaja ya fuera de la capital de España.

Un reproche general es que, excepción hecha del País Vasco, constituido como una confederación de provincias o territorios, los Gobiernos autonómicos han acumulado todas las competencias recibidas del Estado, sin apenas transferir nada a los ayuntamientos. De hecho, la estadística muestra que el gasto público gestionado por las comunidades autónomas ha progresado del 12% de 1986 al 32,3% en 2003, mientras que, en el mismo periodo, el de las corporaciones locales se ha incrementado únicamente en un punto, del 12% al 13,3%. Éste y otros datos abonan la teoría del alcalde de A Coruña, Francisco Vázquez, según la cual "lo que antes denominábamos centralismo madrileño ha sido sustituido por 17 neocentralismos más acusados que el anterior".

¿Qué hay de lo mío?

Muy crítico con la situación actual, el presidente de la Asociación de Municipios Españoles sostiene que el comportamiento de los Gobiernos autónomos está frustrando un proyecto tan innovador e interesante como el del Estado autonómico. "La Constitución buscaba descentralizar, democratizar, acercar la gestión al ciudadano", señala, "pero no la creación de 17 miniestados que acapararan todos los recursos y competencias y que duplican servicios y costes con una gran carga burocrática. Somos el único país europeo", enfatiza, "que no aplica el principio de subsidiaridad porque las autonomías retienen incluso competencias que no aplican".

Al alcalde de A Coruña le resulta "increíble" que en España se haya aceptado la idea de que todo lo que sea transferir competencias a las autonomías es más democrático, "cuando", dice, "lo cierto es que no tiene por qué ser ni más democrático ni más racional". Socialdemócrata ortodoxo, como se define, Francisco Vázquez confiesa estar harto de que el debate territorial impregne la política española. "Aquí no hay debate ideológico, no hay verdadero debate fiscal, no discutimos a quién cobramos los impuestos, cuánto y para qué. Todo lo que hay es ¿qué hay de lo mío? Y da igual que el político sea de derechas o de izquierdas, gallego o manchego, porque, efectivamente, todo el mundo va a lo suyo", indica. El presidente de la Federación de Municipios Españoles tampoco oculta su inquietud por el menguante papel de la Administración central. "Me pregunto qué tipo de Estado central vamos a dejar".

También el presidente de la Diputación de Barcelona y alcalde de Hospitalet, Celestino Corbacho, habla de "pequeños estados" que asumen competencias que no deberían corresponderles y que practican "el clientelismo político" y la "alegría en el gasto". Como ejemplo, alude a la red de centros de jubilados y centros cívicos creada por el anterior Gobierno de la Generalitat de CiU con el propósito, dice, de penetrar políticamente en barrios de mayoría no nacionalista. "Pusieron a funcionarios con carné del partido para asegurarse la dirección ideológica y luego hicieron lo mismo en el sector de la mujer y en el de la juventud". El objetivo de consolidarse en el poder y reforzar la hegemonía política ha prevalecido, a su juicio, sobre las consideraciones económicas, de forma que al final, dice, "somos los ayuntamientos los que tenemos que cargar sin medios suficientes con la asistencia a los inmigrantes, con las guarderías y con la propia seguridad en los pueblos y barrios".

En Barcelona, no se ha olvidado la polémica sobre si el Estado central debía participar o no en la reconstrucción del Liceo, ni el argumento nacionalista de que la aportación económica aseguraría la presencia, indeseada, del Estado en el patronato de ese teatro.

Según Celestino Corbacho, "Cataluña quiere ser Estado y ayuntamiento a la vez, pero como no llega a todo y tampoco quiere ceder recursos y competencias, nos obliga a los ayuntamientos a hacer una política de suplencias. A pesar de que nos endeudamos menos y somos mucho más eficientes en gestión de la deuda, nos encontramos ", asegura, "al borde mismo del colapso". Parece claro que el equilibrio entre las tres administraciones es una tarea pendiente del Estado autonómico.

Los eternos presidentes

Pero la crítica principal, la autocrítica en lo que le corresponde al Estado central, es que los Ejecutivos autonómicos han desempeñado la parte simpática de la gestión, ahorrándose la tarea enojosa del recaudador, una figura reservada al Estado. Culpar a Madrid es un recurso fácil que permite enmascarar las deficiencias domésticas. Sin duda, eso contribuye a explicar la acusada tendencia a perpetuarse en el poder de que hacen gala los presidentes autonómicos. Manuel Fraga (Galicia), Juan Carlos Rodríguez Ibarra (Extremadura), José Bono (Castilla-La Mancha) hasta su nombramiento como ministro, Manuel Chaves (Andalucía)..., son ejemplos de esta extraordinaria estabilidad.

Incluso la alternancia en la Generalitat de Cataluña requirió la renuncia previa del anterior presidente, Jordi Pujol, y la puesta en práctica de un plan de ingeniería política que llevó a Pasqual Maragall a coaligarse con los independentistas de ERC y a enarbolar la bandera de la reforma estatutaria. Aunque la sempiterna ocupación del poder por parte del PNV, "el partido hacedor de lehendakaris", responde seguramente a claves más poderosas, es evidente que su papel de recaudador queda contrarrestado por los beneficiosos efectos del Concierto, envuelto en la ecuación nacionalista que establece que "a más autogobierno, más bienestar".

Según algunos politólogos, el fenómeno se explica por el actual conservadurismo electoral europeo, que hace que la oposición sólo pueda ganar los comicios si el partido en el poder los pierde por sus propios errores. ¿El plan Ibarretxe, el Prestige y otras actuaciones conflictivas no serían errores suficientes? ¿Cuánto tiene que ver en todo esto el férreo control que, con notables excepciones, se ejerce sobre los medios de comunicación públicos? Porque se ha hablado mucho, con razón, del control sobre TVE por parte de los Gobiernos centrales, pero nada o casi nada del que se aplica sistemáticamente, sin empacho alguno, en las televisiones y demás medios públicos de las autonomías. ¿Se puede aceptar, aunque sea en un programa de pretendido humor, que la televisión vasca (ETB) caricaturice al ex presidente Aznar con un personaje que llama repetidamente a una persona de origen magrebí "morito de mierda"? ¿Se atreverían esos humoristas a poner las mismas palabras en boca de Juan José Ibarretxe o de Xabier Arzalluz?

El profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza José Tudela cree que el ámbito autonómico conlleva su propio riesgo de debilitamiento de la democracia. Cita a Dahrendorf para indicar que "el espacio regional es poco propicio para la democracia" y subraya que no siempre es bueno que todas las decisiones las adopten los poderes más próximos. Es un punto de vista que cuestiona el propósito, compartido en Euskadi y Cataluña, de crear tribunales de justicia autonómicos constituidos como última instancia judicial.

El profesor Tudela detecta igualmente en el ámbito autonómico una mayor facilitad para la organización de redes clientelares, sobre todo en aquellas comunidades pequeñas, donde la presión es más fácil de ejercer. A su juicio, el exceso de interferencia política en las administraciones repercute negativamente en la cualificación de los funcionarios.

Es cierto que la figura del afiliado alto cargo que debe su puesto más a la fidelidad hacia su partido que a su preparación o experiencia profesional forma parte del paisaje común de las administraciones autonómicas, al igual que el militante todoterreno capaz de desempeñar funciones de alta responsabilidad en los más variados ámbitos sectoriales públicos.

El historiador Miguel Artola ha constatado que la participación en los Ejecutivos autonómicos resulta muy atractiva para todos aquellos que aspiran a una carrera política. "Ya no tienen que competir a nivel general y además se les ofrece una gran cantidad de puestos, de posiciones de poder, que no existían antes, ni remotamente". Dice que lo que estimula la secesión es el hecho de que apenas haya incentivos para mantener la integridad territorial y que el Estado central no tiene en sus manos ningún medio de imponerse a lo que califica como "Estados autonómicos".

Abandonar la política del cuchillo

La opacidad hacia una Administración central percibida a menudo como intrusa y enemiga, requiere, según José Víctor Sevilla, la creación de un federalismo cooperativo y abandonar la "política del cuchillo" aplicada en su día cuando se hizo el reparto competencial. "Esa política, comprensible en aquellos momentos de reparto: 'Esto para mí, esto para ti', dejó las zonas de fricción bastante dañadas, muy sensibles, que ahora hay que recuperar. Esto de la España autonómica", destaca, "tiene que ser una cosa mucho más amable, y no me refiero, claro está, al plan Ibarretxe".

El diputado Ramón Jáuregui cree llegado el momento de reordenar el campo competencial en una y otra dirección. "Hay asuntos en los que las autonomías pueden seguir avanzando y otros en las que es el Estado el que debería recuperar el terreno cedido". Ramón Jáuregui cita, en concreto, las competencias sobre Protección Civil. "No puede ser ", dice, "que cuando se producen grandes incendios o inundaciones, las autonomías afectadas anden preguntándose entre ellas quién debe mandar los helicópteros o los bomberos". El diputado vasco alude también a la multiplicidad de normativas que regulan, por ejemplo, la instalación de antenas o de las dimensiones de los asientos de autobús y que complican la vida a los fabricantes y contradicen la unidad de mercado.

El desafío actual sigue siendo el de encauzar las lógicas centrífugas latentes en el modelo y lograr que las comunidades se acomoden y participen activa y lealmente en el proyecto común. Hay dos voces bien distintas que resuenan por la geografía española. "ZP, ¡sé valiente!", claman unos; "¡ZP, sé responsable, porque tienes en las manos un Estado que debes preservar como garantía de libertad y solidaridad para todos!", advierten otros. De la feliz resolución de este dilema depende que la España autonómica se desnaturalice o se recree eficazmente bajo los principios constitucionales de igualdad, autonomía y solidaridad.