La propuesta de financiación de la Generalitat: un análisis positivo

Una vez conocida la propuesta sobre financiación del Gobierno de la Generalitat para el nuevo Estatut, corresponde hacer un análisis de la misma. A modo de resumen, hay tres puntos relevantes que han de ser la base del nuevo modelo de financiación.

El primero es el de la autonomía tributaria. La propuesta establece que la Generalitat administrará, además de los propios, todos los impuestos estatales pagados en Cataluña, sobre los que tendrá capacidad normativa y responsabilidad fiscal, y el Estado participará como máximo en el 50% de su rendimiento en concepto de la financiación de los servicios de su responsabilidad. Para la administración de todos los tributos percibidos por la Generalitat, se crea la Agencia Tributaria de Cataluña.

Lo anterior supone un importante avance. Primero, da lugar a una notable ampliación de la responsabilidad fiscal y de los recursos tributarios de que dispone la Generalitat en la actualidad. El modelo de financiación actual no le otorga competencias normativas sobre el IVA y los impuestos sobre consumos específicos, no prevé participación alguna en el impuesto de sociedades y la participación del Estado en los grandes impuestos cedidos es superior al 50%. Segundo, la administración por parte de la Agencia Tributaria de Cataluña de todos los impuestos estatales cedidos, junto con los propios, ha de redundar en una mejora de la información sobre los impuestos participados y en una mayor eficiencia en la gestión tributaria de la Generalitat. El posible consorcio de la Agencia catalana con la estatal, que prevé la propuesta, es una solución federal a la organización de la administración tributaria en un sector público con varios niveles de gobierno, que potencia la coordinación y combina las ventajas de la administración descentralizada (rendición de cuentas a los ciudadanos y autonomía en los ingresos) y la centralizada (minimización de los costes de administración y cumplimiento).

El segundo aspecto de la propuesta que se debe destacar es el tratamiento que hace de la solidaridad interterritorial. Establece un criterio de solidaridad que está en la base de los sistemas de nivelación de los países federales. Esto es, la Generalitat contribuirá a la solidaridad con las otras comunidades autónomas para que los servicios prestados por los gobiernos autónomos a sus ciudadanos puedan alcanzar niveles semejantes realizando un esfuerzo fiscal similar. Esta contribución se realizará atendiendo a las necesidades de gasto y a la capacidad fiscal, y de forma progresiva. El establecimiento del criterio anterior es importante cuando el sistema de financiación autonómico actual carece de un criterio explícito de solidaridad interterritorial y da lugar a importantes diferencias en los recursos per cápita de las comunidades autónomas (actualmente Cataluña se sitúa por debajo de la media) que no responden a razones económicas ni de equidad interterritorial.

A su vez, es de destacar que, si bien la propuesta no concreta un sistema de nivelación ni el grado de éste, da ciertas pautas sobre cómo debería operar. Una primera sería que el mayor esfuerzo fiscal que puedan realizar los ciudadanos de Cataluña ha de traducirse en unos mayores ingresos para la Generalitat. El esfuerzo fiscal se medirá a partir de la diferencia entre los impuestos estatales cedidos soportados en Cataluña y la media de las comunidades autónomas. Ello debería significar que el proceso de nivelación no puede sustraer todo el exceso de la capacidad fiscal (calculada sobre la base de una presión fiscal estándar) de Cataluña sobre la media, lo que limita los efectos económicos desincentivadores que puede ocasionar la nivelación y atiende al principio de eficiencia económica, además del de equidad. Estos principios son los que inspiran las subvenciones de nivelación en países de larga tradición federal, como Alemania y Canadá, donde la nivelación no es completa y, por tanto, no se alcanza la igualdad de recursos per cápita entre los diferentes territorios después de la misma, pero se garantiza que éstos puedan prestar niveles similares de servicios públicos, si así lo desean, realizando un esfuerzo fiscal similar. Un segundo requisito de la nivelación es que en ningún caso ésta podrá alterar la situación relativa de la ordenación de rentas per cápita existente entre las comunidades autónomas antes de la misma. Esta condición es equivalente a la sentencia que dictó el tribunal constitucional alemán en 1999 según la cual el sistema de nivelación tiene que reducir las diferencias de capacidad fiscal, pero no invertirlas, provocando que tras su aplicación los territorios más ricos tengan menos recursos que los más pobres.

El tercer punto relevante de la propuesta es que dispone que deberán establecerse los instrumentos adecuados para que los ingresos de la Generalitat por habitante se equiparen gradualmente, en un periodo máximo de 15 años, a los de las comunidades autónomas forales. Eso quiere decir que los resultados del modelo de financiación deben ser los mismos que los del sistema foral, pero con la ventaja sobre éste de que el modelo propuesto es homologable a los existentes en los países federales y es generalizable, en su caso, al conjunto de las comunidades autónomas.

En conclusión, la propuesta descrita permite, a mi entender, establecer las bases para la implantación de un modelo de financiación de carácter federal que se traduzca en unos mayores recursos para la Generalitat, que reduzcan el déficit fiscal, fomenten el crecimiento económico y aumenten la cohesión social y el bienestar de los ciudadanos de Cataluña.

Núria Bosch es catedrática de Hacienda Pública de la Universidad de Barcelona (UB) y miembro del Instituto de Economía de Barcelona (IEB).