El motor del Estado autonómico

La estructura territorial de un Estado no solamente tiene que ser susceptible de ser pensada intelectualmente, sino que tiene que poder ser organizada técnicamente. Si no se cumple la segunda condición, por muy brillante que sea el discurso con que se pretenda justificarla, la estructura propuesta no conduce a ninguna parte.

Éste era uno de los problemas con los que se encontraba la sociedad española en el momento en que se inicia la transición. La sociedad española, en lo que a la estructura de su Estado se refería, sabía lo que no quería; más todavía, lo que no podía querer. Pero no sabía lo que quería. No tenía duda de que el Estado unitario y centralista que se había venido imponiendo desde 1812 no podía ser la forma de Estado de la democracia española. Pero respecto de qué estructura de Estado debía ponerse en lugar de la que se pretendía sustituir, no tenía nada más que dudas. De ahí que no pudiera dejar definida en la Constitución la estructura del Estado, sino que se limitara a consagrar el principio de unidad política del Estado y a reconocer el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España. La estructura del Estado sería la resultante del ejercicio que las distintas nacionalidades y regiones hicieran del derecho a la autonomía dentro de las posibilidades y límites que imponía el principio de unidad, recogidas en el Título VIII de la Constitución. La Constitución remitía a los Estatutos de Autonomía la definición de la estructura del Estado. El poder constituyente remitía al poder estatuyente para completar el edificio constitucional.

No ha habido en la historia de España un Estado que haya sido tan eficaz como lo es el Estado de las Autonomías

¿Hubiera sido viable una estructura del Estado en la que los componentes de la misma hubieran sido, por un lado, Cataluña, País Vasco y, en menor medida, Galicia y, por el otro, el resto de España? ¿Hubiera podido organizarse técnicamente dicha estructura del Estado? ¿Hubiera sido manejable una estructura territorial tan profundamente desequilibrada? ¿Hubiera podido operar una estructura tan asimétrica?

Nunca lo sabremos. Pudo haber sido, pero no fue. Si UCD hubiera conseguido llevar adelante su proyecto de estructura del Estado, habríamos tenido la posibilidad de comprobar la viabilidad o no de un proyecto semejante. Pero como no consiguió su objetivo, la estructura del Estado que se ha acabado imponiendo ha sido una estructura de Estado uniforme territorialmente.

Y esta estructura del Estado sí ha funcionado. No ha habido en toda la historia de España un Estado que haya sido tan eficaz como lo está siendo el Estado de las Autonomías. A pesar de que en las fases iniciales de su construcción fueron muchas las voces que pronosticaron que la estructura del Estado que se estaba construyendo iba a ser un desastre y que tendríamos que acabar dando marcha atrás y pagando los platos que se hubieran roto en el proceso, nada de eso ha ocurrido. Todo lo contrario. Lo único que se ha hecho a lo largo de estos veinte años largos de construcción de la nueva estructura del Estado ha sido avanzar. No ha habido que dar marcha atrás en ningún momento. Si en el momento inicial, con los Pactos Autonómicos de 1981, se mantuvo una diferenciación desde la perspectiva competencial entre las comunidades del 151, más la Comunidad Valenciana, Canarias y Navarra y las diez restantes, tal diferenciación desaparecería con los Pactos Autonómicos de 1992. Para que la estructura del Estado fuera eficaz ha habido que avanzar en la equiparación de todas las comunidades autónomas como unidades de descentralización política del Estado. El principio de igualdad en el ejercicio del derecho a la autonomía ha sido el motor en la construcción de la estructura del Estado. A medida que la nueva estructura del Estado iba echando raíces, mayores eran las exigencias de igualdad entre todas las unidades territoriales que integran dicha estructura.

¿Es posible dar marcha atrás en ese proceso de igualación que se ha producido a lo largo de estos veinte años? Y en el caso de que fuera posible, ¿sería deseable? ¿Sería más funcional una estructura del Estado en la que empezaran a tener una posición jurídica distinta unas comunidades que otras?

Ésta es la reflexión que en este momento tenemos que hacer todos los españoles, independientemente de cuál sea nuestro lugar de residencia. Tenemos que reflexionar acerca de si una cierta desviación del principio de igualdad sería aceptable o no. Y en el caso de que lo fuera, hasta donde podría llegar.

Esta necesaria reflexión general es lo que complica la reflexión que en cada comunidad autónoma tiene que hacerse respecto de la reforma de su estatuto de autonomía particular. No se puede separar la reflexión sobre la reforma estatutaria propia de la reflexión sobre la reforma de la estructura del Estado que puede acabar resultando del conjunto de las reformas estatutarias que se acaben produciendo.

En Andalucía esta reflexión es todavía más complicada, porque en la estructura del Estado Andalucía es el punto de conexión entre las llamadas nacionalidades históricas y las demás regiones españolas. Comparte con las nacionalidades históricas la vía de acceso a la autonomía y comparte con las demás regiones su vocación de ser una simple unidad de descentralización política del Estado en condiciones de igualdad. En Andalucía es la única comunidad autónoma en la que se produce la tensión entre el ejercicio diferenciado del derecho a la autonomía y el ejercicio del derecho en condiciones de igualdad. En consecuencia, lo que decida en el proceso de reforma de su Estatuto de Autonomía es clave no sólo para ella sino para todas las demás regiones y, también por tanto, para la estructura del Estado en su conjunto.