La gestión económica de la Seguridad Social

Decía Hobbes que "cuando priman los intereses no hay espacio para la razón". Cuando el conflicto, el desacuerdo, la división, la polarización y la confrontación se han convertido en comportamientos estructurales; cuando el interés y la razón nacionalista de hegemonizar en exclusiva la política vasca y permanecer en el poder se ha convertido en su objetivo prioritario, cayendo incluso en la inmoralidad política de identificar la desaparición del terrorismo con la satisfacción de sus reivindicaciones nacionalistas, reflexionar sobre lo que significa "gestión económica de la Seguridad Social", me produce la triste sensación de que la familia no recibe.

No obstante, dada la transcendencia política y social de la discrepancia en la interpretación de lo pactado en el Estatuto y su utilización por parte del nacionalismo de forma exclusiva y excluyente para deslegitimar el actual pacto estatutario en base a su incumplimiento, considero útil aportar algunas ideas al debate para salir de la confusión interesada. En una comparecencia reciente, el ministro de Administración Pública, Jordi Sevilla, hizo un afirmación razonable e interesante: "el Gobierno central mantendrá el control de la caja única [de la Seguridad Social], pero no ve ningún obstáculo para que a través de Oficinas Autonómicas se gestione su pago [de las cotizaciones sociales]. Lo sustancial es que a todos los ciudadanos se les garantice las mismas prestaciones y los mismos derechos".

La solidaridad general no resulta de aplicar fórmulas contables concretas, sino de tener unas reglas uniformes

No es posible trasladar la capacidad normativa del Concierto Económico sobre los impuestos a las cotizaciones sociales

El Tribunal Constitucional, en sus sentencias 124/89 y 195/96, ha tratado de preservar la unidad del sistema de Seguridad Social y el mantenimiento de un régimen público y unitario para todos los ciudadanos con un doble objetivo: garantizar la igualdad de todos los ciudadanos e impedir diversas políticas autonómicas de Seguridad Social. De estas sentencias también podemos extraer como conclusión que señala al Estado como titular exclusivo del régimen económico de la Seguridad Social.

Maria Emilia Casas, presidenta del Tribunal Constitucional (en un estudio publicado por el Instituto Vasco de Administración Pública sobre Derecho Vasco), nos viene a decir que "la competencia vasca de gestión del régimen económico de la Seguridad Social no puede recaer directamente sobre las actividades económicas del régimen económico (cotización, recaudación, gestión del patrimonio, pensión y ordenación de pagos, disponibilidad directa de fondos, titularidad de cuentas)", pero sí sobre aquellas actividades instrumentales como son, por ejemplo, la inscripción de empresas en la Seguridad Social y la afiliación, altas y bajas de los trabajadores".

La especificidad vasca se concreta en la Disposición Transitoria Quinta del Estatuto, en la que se regula la forma en la que debe desarrollarse el artículo 18.2 del Estatuto: "La Comisión Mixta de transferencias establecerá los oportunos convenios mediante los cuales la Comunidad Autónoma asumirá la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, dentro de su carácter unitario y el respeto al principio de solidaridad, según los procedimientos, plazos y compromisos que para una ordenada gestión, se contengan en tales convenios". Conviene resaltar que dentro de las formulas de relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco, Concierto Económico o convenios que regula el artículo 41 de nuestro Estatuto, en lo que hace referencia a la Seguridad Social, el texto de Gernika opta por los "convenios" y no por la aspiración nacionalista del Concierto. Y es precisamente aquí donde está el núcleo de las diferencias. Este ya fue un tema central de confrontación durante la elaboración del Estatuto.

El mecanismo del Concierto no tiene instrumentos para garantizar el principio de solidaridad e igualdad. No es posible trasladar la capacidad de normativa del Concierto sobre los impuestos a las cotizaciones, ni que la titularidad de los fondos corresponda a la comunidad autónoma ni equiparar ni inventar un sistema de solidaridad homologable con nuestro sistema de cupo. Conviene recordar también que cuando se transfirió la sanidad se utilizó el famoso índice de imputación del 6,24, en el horizonte de la financiación de la sanidad y servicios sociales a través de impuestos, y no de cotizaciones , una vez culminado el proceso de separación de fuentes acordado en el Pacto de Toledo.

Los posibles convenios de gestión vienen regulados en el artículo 6 de la Ley 30/92 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Los instrumentos de formación de dichos convenios deberán especificar: los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes; competencia que ejerce cada administración; su financiación; las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento; la necesidad o no de establecer una organización para su gestión; plazo de vigencia y su prórroga; y extinción.

Cuando el Parlamento vasco aprobó el Informe sobre el Desarrollo Estatuario en 1993, concreta en la ficha 40 lo que es gestión del régimen económico de la Seguridad Social y no hace ninguna alusión a la pretensión nacionalista de identificar convenio con el sistema de Concierto que haga posible una caja propia de la Seguridad Social y pagar un cupo en concepto de solidaridad. Esto sí lo contempla claramente el plan Ibarretxe.

Es interesante comprobar cómo la Tesorería General de la Seguridad Social tiene un solo titular, que es el Estado, pero no un solo administrador. Ahí tenemos a las Mutuas Patronales que gestionan una parte sustanciosa de las prestaciones, preservando las cuantías y los requisitos que marca la ley como garantía de igualdad. La Comisión Mixta de Transferencias del Estado-Generalitat ha aprobado recientemente un plan de trabajo para los próximos meses para abordar asuntos pendientes afectados por distintas sentencias, entre ellos la inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de la Seguridad Social.

Lo importante no es enfrascarnos con el principio de la unidad de caja, que es meramente instrumental, sino resaltar que la unidad esencial de economía de la Seguridad Social no es de tipo administrativo ni contable, sino financiera. La solidaridad general o total no resulta de la aplicación de fórmulas contables concretas ni del seguimiento de procesos administrativos determinados, sino de la vigencia en todo el territorio nacional de unas reglas uniformes sobre una serie de aspectos, como por ejemplo la determinación de las cargas protectoras, distribución de esas cargas entre todas las fuentes de recursos y el acceso igual de todos los ciudadanos a sus beneficios y a la conservación de esos beneficios.

Si queremos superar debates esencialistas, habrá que hacer uso del criterio de utilidad y racionalidad el fundamento de los repartos competenciales. Todos los intentos de soberanizar y nacionalizar la Seguridad Social supone trocear, parcelar y debilitar un instrumento central de ciudadanía social. El sofisma o la falacia de identificar autogobierno con bienestar social, para lo cual se instrumentaliza la superación del Estatuto, desestabiliza nuestros derechos políticos de ciudadanos, sin olvidar sus efectos negativos en la consolidación de nuestros derechos sociales.

Carlos Trevilla es representante de UGT en el Consejo Económico y Social (CES) vasco.