La Constitución europea en serio

No hay respuestas sencillas sobre la naturaleza del primer texto constitucional para la Europa ampliada. El "Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa" es un híbrido: su contenido material y terminología son en buena medida los de una Constitución, pero su forma, elaboración, ratificación y futura reforma de sus artículos básicos son las propias de un Tratado.

Si un día entra en vigor, la Unión habrá dado un paso adelante significativo en su desarrollo jurídico y político. Pero no será un salto en el vacío. Para entender bien esta reforma hay que partir de que gran parte del contenido de la Carta Magna ya está en vigor a través del actual Tratado de la Unión Europea, es decir, la reforma ha consistido sobre todo en una tarea de compilación. No obstante, hay novedades importantes. El texto define una Unión de ciudadanos y Estados, otorga la personalidad jurídica a la Unión que antes tenía la Comunidad, contiene por primera vez el principio de primacía del Derecho europeo, elimina la separación de políticas en "pilares", clarifica el reparto de competencias UE-Estados (sin reducir los amplios poderes de la UE) y mejora la tipología y la jerarquía normativa comunitaria.

La Constitución incorpora por primera vez con carácter vinculante una Carta de Derechos Fundamentales, aunque al final ha quedado algo devaluada en sus posibilidades de aplicación por exigencias británicas. A cambio, refuerza al Tribunal de Justicia, que tendrá jurisdicción sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia. Ésta será por fin una política común, que incluye el principio de reconocimiento mutuo de sentencias. Los futuros reglamentos y directivas serán, con matices, leyes europeas y leyes marco europeas, adoptadas conjuntamente por el Parlamento y el Consejo a propuesta de la Comisión.

En el lado negativo de la balanza de esta Constitución está la falta de mayor simplificación y claridad. En los más de cuatrocientos artículos de que consta, además de la docena larga de protocolos y declaraciones, no consigue hacer más transparente el procedimiento legislativo. El punto más polémico de la negociación, el peso de los Estados en el Consejo, se ha saldado con una fórmula mucho más complicada que la anterior. Esta solución se basa sobre todo en el principio de población, como si tanto el Consejo como el Parlamento fueran Cámaras bajas. Consagra un mayor poder de decisión de Alemania y otorga claramente más voz a Francia, Reino Unido e Italia. A la doble mayoría se han añadido cuatro claúsulas de salvaguardia que, sin embargo, no mejoran mucho el poder relativo de los Estados medianos y pequeños. Los Estados pequeños han recibido sobre todo su compensación en la Comisión.

El texto constitucional duplica el poder de co-decisión del Parlamento y amplía las áreas de toma de decisión por mayoría cualificada en el Consejo, respetando las "líneas rojas" británicas en seguridad social, fiscalidad y política exterior. Crea dos órganos novedosos, que pueden fortalecer la defensa del interés europeo, el presidente del Consejo Europeo y el ministro de Asuntos Exteriores. Este último puesto es el resultado de sumar la vicepresidencia de Relaciones Exteriores de la Comisión al puesto de Alto Representante para la PESC del Consejo.

En todo caso, la Unión de 25 Estados no es ni será una federación. En la Constitución no subyace la aspiración a evolucionar hacia la forma de Estado ni a crear un pueblo europeo. Al contrario, la nueva Constitutición refuerza el respeto a las identidades nacionales y a los Estados miembros. Por ahora, la nueva Unión no dispondrá de instituciones centrales fuertes, con policía propia y fuerzas armadas, ni de presupuesto suficiente y capacidad impositiva y, sobre todo, le seguirá faltando dosis de legitimidad social y lealtad de sus ciudadanos, agrupados de forma preferente en demoi nacionales.

La probabilidad de que la Constitución no entre en vigor es alta, porque las reglas de ratificación son muy exigentes: se necesita la aprobación de veinticinco parlamentos nacionales, de no pocos tribunales constitucionales y en al menos ocho países referenda de resultado afirmativo, en un clima de escepticismo y desinterés por la política europea creciente. En España, antes de lanzarnos a un referéndum consultivo no sería mala idea preguntar a nuestro Tribunal Constitucional si la ratificación de la Constitución europea exige la reforma previa de la Constitución española y armonizar primero el contenido de ambos textos.

La Carta Magna europea prevé que el Consejo Europeo decidirá qué hacer si al menos 4/5 de los Estados han ratificado y el resto no lo han hecho. El problema es que los países en los que se produzca el "no" tienen derecho a que siga vigente el Tratado de la Unión Europea, versión Niza. Nadie puede obligarles a salirse de este Tratado y los principios del derecho europeo impiden que los que han ratificado la Constitución puedan aplicarla sólo a ellos, ni siquiera sólo la parte "política", ya que se producirían conflictos entre los dos textos, Niza y la Constitución, que el Tribunal de Justicia resolvería a favor del Tratado vigente en los 25 Estados miembros.

Desde una perspectiva idealista, el abogado general de la UE, Miguel Poiares Maduro, ha explicado que este texto constitucional puede suponer una transformación sustantiva de la Unión. Aunque las reglas básicas no cambien radicalmente, hemos cambiado de símbolos y de lenguaje y ya hablamos de "Constitución europea", un nombre que pone de relieve la existencia de una comunidad política europea que ha trascendido su origen de organización internacional y que demanda ser comprendida y criticada a través de un constitucionalismo propio y un debate público todavía ausente en muchos Estados miembros. Sin embargo, debajo del magnífico ropaje constitucional permanecen los rasgos básicos de las instituciones y del derecho europeo y sigue vigente el método comunitario para desarrollar la Unión Europea.

José M. de Areilza Carvajal es profesor de Derecho de la Unión Europea y vicedecano del Área Jurídica del Instituto de Empresa, Madrid.