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REPORTAJE

La reforma 'estatutaria' de la Constitución

Catedráticos de derecho constitucional opinan sobre si un nuevo Estatuto requiere forzosamente 'tocar' la Carta Magna

En los últimos meses, todas las formaciones políticas, a excepción del PP, han presentado sus propuestas de reforma del Estatuto que afectan, en mayor o menor medida, al contenido de la Constitución. EL PAÍS ha pedido a diversos catedráticos de derecho constitucional su opinión sobre si una reforma a fondo del Estatuto requiere cambiar la Constitución o pueden invocarse los derechos históricos de Cataluña. Mientras que Marc Carrillo se ciñe a la propuesta lanzada por Artur Mas, el resto amplía el análisis a las diversas iniciativas.

- MARC CARRILLO (Universidad Pompeu Fabra)

'Los términos tan genéricos que contiene la propuesta del conseller en cap, Artur Mas, no hace fácil la respuesta ni tampoco delimitar la noción de un nuevo Estatuto. Sin embargo, en líneas generales, atendiendo al contenido y las finalidades de la propuesta, y por supuesto a la espera de una futura concreción, cabe afirmar que, salvo alguna excepción, no exigiría la reforma de la Constitucíón.

Así, por ejemplo, que la Generalitat sea la Administración única en Cataluña podría conseguirse, en principio, a través de las leyes de transferencia de competencia del artículo 150.2 de la Constitución. La participación del Gobierno de Cataluña en instituciones de la Unión Europea podría llevarse a cabo a través de formas de coordinación con el Gobierno central y con el resto de las comunidades autónomas, para que Cataluña coadyuvase a la configuración de la voluntad estatal ante Europa, de forma multilateral o incluso bilateral, como ocurre especialmente con las regiones en Bélgica, y en menor grado con los länder en Alemania y Austria.

Sin embargo, la participación en instituciones del Estado, especialmente en el Senado, no hay duda de que exigiría una reforma de la Constitución, porque la Cámara alta no responde a su condición de cámara de representación territorial. Pero con la reforma del Senado, se podría instrumentar de forma coordinada una representación autonómica en otras instituciones como el Tribunal Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial, sin modificar la Constitución.

La propuesta de elaborar una ley electoral que establezca un diputado por cada comarca genera sin duda un efecto transformador sobre el conjunto del sistema electoral que lo convertiría en mayoritario. En la medida en que la Constitución (art. 152.1) establece que los parlamentos autónomos serán elegidos por un sistema de representación proporcional, la propuesta exigiría una reforma constitucional.

La distinción entre nacionalidades históricas y regiones podría tener una traducción competencial a través de la transferencia específica de competencias para Cataluña, según prevé el artículo 150.2 de la Constitución. Podría ser una fórmula funcional para establecer un sistema autonómico más asimétrico, sin poner en cuestión los principios de integración autonómica del artículo 2 de la Constitución.

Cuestión más compleja es la referencia a los derechos históricos, porque la disposición adicional 1ª de la Constitución estaba pensada para el caso vasco, aunque tampoco puede afirmarse que exista un impedimento insuperable a otros supuestos. Pero, en todo caso, la actualización de estos derechos no puede superar el marco constitucional'.

- FRANCESC DE CARRERAS (Universidad Autónoma de Barcelona)

'En algunas de sus partes, el margen que la Constitución deja al Estatuto es muy amplio y, por tanto, puede haber cambios estatutarios sin necesidad de reforma constitucional. Ahora bien, en los aspectos competenciales, es decir, los que permitirían elevar el techo de poder a la Generalitat, el actual estatuto se redactó pensando en reservar a la institución catalana las máximas funciones posibles que permite el artículo 149.1 de la Constitución y, por tanto, el margen para obtener más competencias sin reformar el texto constitucional es irrelevante, casi nulo. La disposición adicional 1ª de la Constitución se refiere a los supuestos derechos históricos vascos y no creo que sea de aplicación a Cataluña.

Los apartados 150.1 y 2 de la Constitución están previstos para casos extraordinarios, concretos o transitorios y, por tanto, tampoco pueden aumentar sustancialmente la competencias catalanas. Lo más sencillo para aumentar las competencias de la Generalitat son determinados cambios en la legislación estatal básica y orgánica, que no precisan cambios constitucionales ni estatutarios.

Ahora bien, a mi modo de ver, lo que exige el actual momento del Estado de las autonomías no son aumentos de las competencias de las comunidades, cuyo techo es ya muy alto, sino reformas que las integren mejor en el Estado y en la Unión Europea. Pieza clave de todo ello sería una reforma constitucional del senado en el sentido del Bundesrat alemán'.

- J. A. GONZÁLEZ CASANOVA (Universidad de Barcelona)

'Las propuestas de reforma a fondo del actual Estatuto han de ser aprobadas por las Cortes en cuanto afecten a las relaciones con el Estado. Serán ellas las que juzguen sobre su conveniencia y constitucionalidad. Si se reivindican competencias atribuidas por la Constitución al Estado, las Cortes pueden ampararse en ella para rechazarlas, o pueden reformarla para admitirlas. También cabe transferirlas o delegarlas por ley orgánica (el propio Estatuto reformado) siempre que las consideren susceptibles de ello 'por su propia naturaleza' (artículo 150, 2 de la Constitución).

Si las reivindicaciones catalanas alegasen en su apoyo que 'la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales' (disposición adicional 1ª de la Constitución), deberían probar ante las Cortes que Cataluña es un territorio foral y que sus derechos históricos han sido reconocidos jurídicamente, como es el caso de Navarra. Pero esta vía no permite, sin reforma constitucional, alterar las actuales competencias exclusivas del Estado'.

- JOAN VINTRÓ (Universidad de Barcelona)

'La reforma del Estatuto, sin reforma constitucional previa, puede reportar a Cataluña como resultados más relevantes los siguientes: fijar con mayor precisión jurídica el alcance de las competencias autonómicas en algunas materias (por ejemplo, en radio y televisión, régimen lingüístico, organización territorial) para evitar la invasión competencial del Estado; actualizar la cláusula residual del artículo 149.3 de la Constitución para incorporar al Estatuto competencias sobre materias nuevas no previstas ni en la Constitución ni en el Estatuto de Cataluña; regular con mayor amplitud y garantía jurídica las principales instituciones autonómicas; introducir mecanismos de participación de Cataluña en organismos estatales, europeos e internacionales cuya configuración no esté predeterminada en la Constitución; prever un sistema específico de financiación; completar la declaración de derechos de los ciudadanos recogida en la Constitución.

Sin negar la importancia de todo ello, salta a la vista que, desde el punto de vista competencial, una reforma estatutaria sin reforma constitucional no puede tener en principio más que una operatividad limitada ya que no puede ir más allá de las competencias exclusivas atribuidas al Estado por el artículo 149.1 de la Constitución.

Por este motivo, para que una reforma del Estatuto, sin reforma constitucional, pueda comportar un incremento de competencias significativo para Cataluña debe ir acompañada de la aplicación de los artículos 150.1 y 2 de la Constitución, o bien incardinarse en la actualización de los derechos históricos de Cataluña al amparo de la disposición adicional 1ª de la Constitución.

Ahora bien, la aplicación de los artículos 150.1 y 2, mediante los cuales leyes marco y leyes orgánicas del Estado podrían atribuir a la Generalitat competencias de titularidad estatal, es posible siempre al margen de cualquier reforma estatutaria y su mayor flexibilidad de procedimientos implica también una menor garantía jurídica de las competencias recibidas por esta vía.

En cuanto a la invocación a los derechos históricos de Cataluña, derivados de su singularidad histórica y de su larga tradición de autogobierno, hay que reconocer que los antecedentes de la disposición adicional 1ª de la Constitución parecen reservar su aplicación a Navarra y al País Vasco, pero tampoco se impide que otros territorios se acojan a ella, como así aparece en la disposición adicional tercera del Estatuto de Aragón.

En este sentido, Cataluña podría tratar, respetando los principios constitucionales, de recoger y actualizar en una reforma del Estatuto los derechos históricos y de este modo ampliar su techo de competencias sin los límites absolutos del artículo 149.1 de la Constitución y con la garantía de una reforma estatutaria'.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Lunes, 28 de octubre de 2002