La ejecución del urbanismo

Recientemente, el Tribunal Superior de Justicia valenciano elevó consulta al Constitucional sobre la compatibilidad del procedimiento regulado en la legislación valenciana para la ejecución urbanizadora con la vigente Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

La cuestión planteada en el auto no es baladí, pues si se considerara que la ejecución de las infraestructuras urbanas es el objeto de contratación de obras entre la Administración y un particular, el procedimiento debería responder al de contrata de cualquier obra pública, sobre la base de las prestaciones y contraprestaciones que entre ambas partes (Administración y contratista) establece la vigente Ley de Contratos.

Pues bien, para poder entender correctamente la cuestión planteada, resulta conveniente recoger las características esenciales que definen el urbanismo español.

La ejecución de la producción de ciudad en el sistema urbanístico español, cristalizado en la primera Ley del Suelo de 1956 (y perfeccionada en las posteriores leyes de 1975, 1990 y 1998), basa su fundamento en el denominado principio del reparto de cargas y beneficios. En este sentido, el planeamiento español otorga el aprovechamiento a los propietarios del suelo reclasificado para que con la rentabilidad económica que de él extraigan, ejecuten las obras de urbanización que transformen el suelo rústico en urbano. Al contrario que la mayoría de los países occidentales, en los que la Administración asume directamente la ejecución de la urbanización, en España los poderes públicos dan un paso atrás limitando su papel al de controladores responsables de la ordenación y calidades de las obras como corresponde a la función pública que define la acción urbanística, y delegando en los particulares la facultad de producir la ciudad, otorgándoles el aprovechamiento urbanístico para que con él financien y construyan la urbanización.

Así viene ocurriendo desde 1956 y de hecho, los propietarios y particulares, constituidos en juntas de compensación, contratan las obras directamente sin sometimiento alguno a las normas de contratación pública de la ley estatal. Como un paso más que mejora trascendentalmente el sistema, la legislación valenciana de 1994 establece que tanto la ejecución, las calidades y los costes de las obras, como el resto de actuaciones que comporta la transformación del suelo (reparcelación, gestión, etc...) y, en definitiva, la delegación de la facultad de producir ciudad en un particular, deberá realizarse en competencia, para así poder identificar la mejor oferta para el interés general.

Como se ve, en ambos casos la Administración se reserva el papel de controlador del proceso, pero nada contrata con el particular ejecutor. Como explica el catedrático Tomás Ramón Fernández sobre un tema análogo al que nos ocupa (Actualidad Jurídica Aranzadi, nº 505), no existe contrato público pues falta 'el carácter sinalagmático al no existir contraprestación a cargo del Ayuntamiento' (recibe las obras sin hacer ningún desembolso), o como argumentan los reputados juristas Luciano Parejo y Francisco Blanc (Derecho Urbanístico Valenciano, Tirant Lo Blanch 1999), la figura del urbanizador se inscribiría, en todo caso, en la regulación específica establecida en el artículo 154-1 de la vigente Ley de Contratos para los concesionarios de servicios públicos cuya relación con la Administración se rige por las disposiciones especiales de su respectivo servicio establecidas, en este caso, nada menos que con rango de legislación autonómica.

En consecuencia, se torna indudable la adecuación rigurosa de la legislación valenciana al marco constitucional, esperando que así sea revalidado por el alto tribunal. En cualquier caso, sí parece conveniente recoger en el Reglamento de Gestión aún pendiente de promulgación, la aclaración de algunas de sus regulaciones en orden a complementar insuficiencias en aquellas zonas que puedan resultar objeto de controversia, cerrando así el paso a eventuales prácticas impropias que la experiencia aplicativa de la ley viene manifestando.

Gerardo Roger Fernández es arquitecto y profesor de Urbanística de la Universidad Politécnica de Valencia.