A vueltas con el territorio

Ya la tenemos de nuevo montada. La guerra sobre la ordenación territorial dura en Cataluña más de 20 años, y nunca se ha caracterizado por su racionalidad técnica, por la voluntad de poner por delante la gobernabilidad del territorio o mejorar la capacidad de servicio de las instituciones del país, y sí por maniobras políticas de vuelo más bien gallináceo. No descubro nada a nadie si afirmo que en Cataluña conviven en estos momentos hasta siete instancias de gobierno y administración diferentes: la Unión Europea (con una presencia más normativa que física), la Administración periférica del Estado, la Generalitat de Cataluña, las cuatro diputaciones provinciales, los 41 consejos comarcales, diversas mancomunidades y entidades metropolitanas, y los más de 900 municipios (sin mencionar las entidades locales menores). Pero tampoco creo que nadie se escandalice si digo que esto es lo que hay y que probablemente no hay comisión de expertos que por sí sola lo mejore.

Resulta curioso ver cómo se escandalizan algunos por las recomendaciones de los expertos dirigidos por Miquel Roca, después de recibir el encargo por parte de los cinco grupos parlamentarios presentes en el Parlament. Ya hay quien, sin pudor alguno, recordando sus tiempos de alcalde, no ha dudado en atacar el centralismo de Barcelona desde su posición de consejero de un gobierno que ha hecho de la centralización política y de gestión en Barcelona un signo de identidad innegable. Resulta fácil atizar el fuego de los pequeños municipios, moviendo el espantajo del centralismo del cap i casal, y así de paso dejar en el olvido muchas y sensatas propuestas existentes en el documento presentado. ¿Por qué no hablan de las previsiones de la ley de 1998, de la propuesta de modificar la composición de los consejos comarcales, o del reconocimiento de la realidad metropolitana, o de la necesidad urgentísima de mejorar el volumen y las disponibilidades de las finanzas locales?

A las puertas de un prometedor II congreso de los municipios de Cataluña, que cuenta con la organización conjunta de la Federación de Municipios y de la Asociación Catalana de Municipios, no podemos limitarnos a hablar de si conviene o no suprimir los municipios de menos de 250 habitantes. Vaya por delante que no estoy de acuerdo con la medida. Si se quería adoptar un criterio técnico y de tamaño mínimo se debería haber ido bastante más por encima en la cifra de habitantes, y si se quería limitar los daños afectando sólo al eslabón más débil de los cerca de 1.000 municipios catalanes, tampoco se ha conseguido. Desde mi punto de vista, no creo que nadie pueda aspirar hoy día a un sistema en el que el territorio, las funciones, las estructuras administrativas y los niveles de gobierno sean un todo coherente, racional y armónico. La fragmentación de nuestras estructuras de gobierno no responden a un criterio caprichoso. La actual diversidad institucional es probablemente más capaz de recoger la pluralidad de sensibilidades e identidades del país.

Pero ello no impide reconocer que muchos gobiernos municipales están sometidos a presiones sobre su territorio que son dificilmente soportables desde la fragmentación institucional y desde sus míseros recursos. Por otro lado, la transterritorialidad de problemas como el agua, los residuos, los transportes o las infraestructuras vinculadas a la información y a la comunicación, exigen formas de gobernación que superan los límites de un ayuntamiento. En ese sentido, la creación de veguerías y el refuerzo de las comarcas son positivos. Pero podemos aprender de nuestra experiencia y de la de los demás. De la misma manera que no se podrá construir la gobernabilidad de las áreas metropolitanas y sus equilibrios territoriales sin el acuerdo de todos los municipios implicados y desde el respeto a su identidad y autonomía, tampoco se podrá racionalizar el mapa municipal sin procesos de incentivación que favorezcan la colaboración desde su propia base, respetando la voluntad de diferenciación y de identidad de cada entidad local. No creo que se trate de reordenar o delimitar de nuevo esa realidad fragmentaria. Se trata de aceptar esa situación, adaptarse a ella y saber gobernar en una constelación de actores, asumiendo el mantenimiento de realidades diferenciadas y de dinámicas propias. Poniendo por delante problemas, aceptando interdependencias, creando incentivos a la colaboración y construyendo sobre ellos coaliciones que permitan avanzar hacia mecanismos (¿por qué no diversos y plurales?) que permitan mejorar la calidad de vida de cada ámbito territorial específico. Es evidente que sólo existen soluciones racionales y perfectamente delineadas sobre el papel. Y también es evidente que la ordenación de las competencias y los recursos entre los distintos niveles de gobierno no es una cuestión básicamente técnica. Se mezclan intereses y legitimidades políticas que son perfectamente comprensibles, como existen también excesivas diferencias detrás de la genérica denominación de municipio para los casi 1.000 entes locales catalanes.

Como ya hemos dicho otras veces, la situación en Cataluña genera solapamientos en ciertos ámbitos y vacíos de gobierno en otros. O dicho de otra manera, demasiado gobierno en ciertos ámbitos y un claro déficit de gobierno en muchos otros. Si durante estos años de institucionalización democrática y de crecimiento sostenido de los recursos públicos ello ha sido tolerable, probablemente los costes puedan ser cada día más difíciles de soportar. El problema no es tanto que demasiados decidan, sino que la complejidad y la tensión institucional provoquen déficit de decisión en aspectos vitales para el país. Sin capacidad de gobierno del territorio por parte de las instituciones, fenómenos de segregación social, de consumo desordenado y abusivo del suelo, o de impacto ambiental irreversible, han sido, son y serán habituales en Cataluña, y pueden, a corto plazo, resultar excesivamente costosos. El dilema es hoy cómo negociar y articular respuestas institucionales respetuosas con las identidades locales y comunitarias, pero que permitan mantener niveles adecuados de gobernación. Y ese dilema no es un tema de expertos, es un tema de liderazgo político y de modelo de país. Algo que no abunda en estos días.

Joan Subirats es catedrático de Ciencia Política de la UAB.