Tribuna
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España California

El autor afirma que California no debió nunca ser un modelo para España y defiende una liberalización eléctrica que tenga en cuenta los errores de otros países

Hasta hace muy pocos meses todavía, California era para gentes influyentes en la opinión (sobre estos temas regulatorios) el ejemplo más brillante que debía orientar las reformas de liberalización del sector eléctrico español. Y constituyó, desde mediados de 1995, el modelo por antonomasia de organización del sector eléctrico hacia el que había que converger. Antes de California había sido Inglaterra, pero la llegada de los laboristas -y la experiencia transcurrida- había empezado a desinflar las expectativas que había creado una sistemática venta internacional del 'modelo eléctrico inglés', mercancía que muchos compraron para satisfacer el ansia de sus convencimientos.

Aquí, en España, se tendía a desconocer la propia experiencia española y desde luego se quería ignorar el hecho de que en España habían sido abiertos en 1985, con la Ley de la Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional, caminos fructíferos que después han seguido los sistemas eléctricos desarrollados. En España se identificaron las características regulatorias diferenciales entre generación, transporte y distribución y se delimitó la función capital de la operación del sistema que fue encomendada a la primera empresa de transporte de electricidad creada en el mundo, una empresa independiente, Red Eléctrica de España, que asumió la obligación de garantizar el suministro de electricidad al menor coste compatible con las disponibilidades energéticas.

España fue pionera en la modernización del sector, pero su experiencia no supo ser vendida

El progreso del sector eléctrico alcanzó tasas impensables de productividad durante los últimos años ochenta y los primeros noventa, colocando sus principales ratios de eficiencia industrial a la cabeza de cualquier comparación internacional. Además, el equipamiento del parque de generación resultaba diversificado y robusto frente a las variaciones relativas de los precios de las fuentes primarias energéticas, y la red eléctrica eliminaba las restricciones de transporte posibilitando que las centrales de menores costes de operación pudieran ser puestas a disposición del consumo en general.

España fue claramente, con algunos años de adelanto, el país pionero en la modernización de la regulación eléctrica pero -excepto algunos prestigiosos reconocimientos en los preámbulos de los proyectos de posteriores reformas en países de nuestro ámbito económico- su experiencia no supo ser vendida ni siquiera entre quienes tenían responsabilidades cercanas, cuanto menos entre quienes no coincidían con los criterios regulatorios que subyacían o en los medios comunitarios más alejados de la experiencia española.

Así es que, a pesar de los resultados positivos de la experiencia española, modelos sin contraste alguno desestabilizaron la confianza que hubiera sido necesaria para seguir profundizando en la línea de reforma iniciada en 1985. La Ley de Ordenación del Sector Eléctrico Nacional de diciembre de 1994 nació devaluada y ya sus propios promotores carecieron de voluntad para su aplicación. Apenas dos años después fue derogada y sustituida por una nueva ley (1997), la vigente Ley del Sector Eléctrico, que enfilaba la senda marcada por los ingleses, los argentinos y los californianos.

El 'modelo californiano' cuyos textos fueron profusamente distribuidos, para que su ejemplo cundiera, había marcado finalmente la naturaleza de la regulación adoptada.

Todavía se pueden oír -no obstante la gravedad del fracaso sin paliativos de la liberalización eléctrica californiana- dos recomendaciones perversas: 1) es necesario mirar lo que hacen otros países y 2) es necesario liberalizar más. Dos recomendaciones que son perversas porque son recomendaciones que sin duda hay que seguir (siempre se puede y se debe aprender de los demás y liberalizar es siempre mejor que lo contrario que es intervenir) pero que tal y como son formuladas nos alejan de la irremediable reflexión que debe impulsar el desatino eléctrico de California.

La cuestión es que, en estos temas eléctricos, España no es ignorante, posee una dilatadísima y singular experiencia y un alto nivel técnico, industrial y corporativo, y su mirada hacia otros países, que se debe producir constante e intensamente, puede y debe ser una mirada crítica capaz de reconocer aquellas cosas que resultan adecuadas para el sector eléctrico en España y aquellas que no lo son, porque si algo caracteriza a la industria eléctrica de cada país es, precisamente, su contenido nacional que es poco intercambiable porque depende de la disponibilidad de recursos naturales que es desigual, de desequilibrios tecnológicos que no se suplen en poco tiempo, de condiciones climáticas, de características geográficas no replicables y de pautas de consumo energético culturales y estructurales de muy lenta evolución.

Y hay que liberalizar. Claro que hay que liberalizar. Pero el asunto relevante no es éste. El asunto es cómo hay que liberalizar. Como California no, desde luego. Pero es que hasta hace muy poco se decía que había que liberalizar como California y en una parte muy importante así se ha hecho. Tampoco como Argentina, con distorsiones en el desarrollo de sus infraestructuras básicas que comprometen una configuración equilibrada de su sistema eléctrico. Como Inglaterra, menos, inspiradora de California, que ya de vuelta de su experiencia thatcheriana está comenzando a vivir una especie de modelo desagregado (que ya conoció España durante los años setenta y primeros ochenta) y que se siente todavía confusa en este terreno de ida y vuelta.

No hay que liberalizar ni como en Argentina, ni como en Inglaterra, ni como en California, aunque haya que aprender mucho de ellos. Hay que liberalizar sin copiar (o sabiendo qué es lo que se copia), como concluyamos que es mejor vistas las experiencias que nos rodean y vista nuestra propia y específica experiencia.

Bajo hipótesis de año seco, con una probabilidad de ocurrencia del 10%, España está ya incumpliendo el índice de cobertura que garantizaría, en esa hipótesis, el abastecimiento eléctrico nacional. Esto, que no lo conoce el Congreso de los Diputados y que lo debería conocer si el Gobierno no estuviera incumpliendo lo establecido en el artículo 4 de la vigente Ley del Sector Eléctrico, está siendo suplido, por esta vez, por las recientes lluvias que han venido a suministrar una inusual disponibilidad de energía y de potencia hidroeléctrica. Pero esta circunstancia de afortunada coyuntura no nos debe confundir sobre la aparición (aunque todavía incipiente) de un grave déficit estructural de capacidad. Una probabilidad hidráulica seca del 10% es un riesgo demasiado alto para un país desarrollado y moderno, y con esa probabilidad, con ese riesgo, todavía tendremos que pasar las puntas del próximo mes de julio y las puntas de enero y julio del año 2002 porque antes ninguna nueva central llegará a tiempo. Esto ya es una de las consecuencias de haber considerado, en algún momento, que el modelo californiano daba soluciones también al proceso inversor eléctrico.

Liberalizar sí. Pero hoy poco puede añadir una proposición tan genérica. Ya empieza a ser necesario decir algo más. Decir, por ejemplo, que la elegibilidad no es la solución que permite a la regulación solventar los problemas de la competencia ni de la eficiencia. Puede, desde luego, ser deseable. Implántese de modo universal. Pero que no distraiga de los problemas fundamentales o que no haga creer que con eso se hace algo que nos aleja de los desatinos de California (en California hay elegibilidad).

Limítese la concentración de empresas porque será bueno para el mercado, pero que no se crea que cuatro son pocas y que ocho son muchas, porque son también muy pocas (en California hay menor concentración que en España). Sepárense los negocios y actividades, pero que no se creen figuras que separadas son insolventes y que además añaden poco valor al suministro de electricidad (como pasa en California con la comercialización a tarifa)

Liberalizar sí, pero de modo serio y profundo. Sin mezclar la intervención y la discrecionalidad con los juegos mercantiles, ni los precios con las tarifas administradas. Sin creer que cualquier mercado resuelve un roto y un descosido, porque el asunto tampoco es fácil para el mercado. Muy a la vista están los resultados en España y en California.

Desde las evidencias que las liberalizaciones eléctricas ya nos están suministrando, dos cuestiones entrelazadas deberían contemplarse (entre muchas otras que ahora complicarían el alcance de este artículo): 1) el Estado (la autoridad reguladora) debería recuperar, al menos, una cierta responsabilidad sobre el índice de cobertura y dotarse de los instrumentos legales para poder responder a esa responsabilidad recuperada; 2) los componentes administrados de las nuevas centrales deberían desaparecer dejando de manera completa al mercado su remuneración, pero reconociendo, simultáneamente, que, aunque entrelazados e interdependientes, en la generación de electricidad existen dos mercados, uno de potencia (que es un mercado de infraestructuras) y otro de energía (que es un mercado de servicios), de tal manera que la potencia que progresivamente necesita ir incorporando el sistema eléctrico se resuelva mediante licitaciones lanzadas por la Autoridad Reguladora con responsabilidades en el índice de cobertura. De esta manera la garantía de potencia, hoy establecida discrecionalmente por la administración y por una cuantía que duplica los CTC, quedaría establecida para cada central por el mercado de licitaciones complementando los ingresos de un mercado spot de energía en el que habrían desaparecido las mayores incertidumbres sobre su suficiencia y por tanto los mayores incentivos a las estrategias empresariales colusivas.

El problema de estructura y de dimensión podría encontrar, también, por este camino, vías relativamente rápidas de solución porque las barreras de entrada a nuevos generadores se diluirían en las licitaciones que a todos situarían como iguales ante la competencia.

California no debió nunca ser un modelo para España. Ahora es fácil decirlo. Pero hasta hace muy poco tiempo fue, sin embargo, muy difícil. ¿Estamos a tiempo para escapar a los apagones?Hasta hace muy pocos meses todavía, California era para gentes influyentes en la opinión (sobre estos temas regulatorios) el ejemplo más brillante que debía orientar las reformas de liberalización del sector eléctrico español. Y constituyó, desde mediados de 1995, el modelo por antonomasia de organización del sector eléctrico hacia el que había que converger. Antes de California había sido Inglaterra, pero la llegada de los laboristas -y la experiencia transcurrida- había empezado a desinflar las expectativas que había creado una sistemática venta internacional del 'modelo eléctrico inglés', mercancía que muchos compraron para satisfacer el ansia de sus convencimientos.

Aquí, en España, se tendía a desconocer la propia experiencia española y desde luego se quería ignorar el hecho de que en España habían sido abiertos en 1985, con la Ley de la Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional, caminos fructíferos que después han seguido los sistemas eléctricos desarrollados. En España se identificaron las características regulatorias diferenciales entre generación, transporte y distribución y se delimitó la función capital de la operación del sistema que fue encomendada a la primera empresa de transporte de electricidad creada en el mundo, una empresa independiente, Red Eléctrica de España, que asumió la obligación de garantizar el suministro de electricidad al menor coste compatible con las disponibilidades energéticas.

El progreso del sector eléctrico alcanzó tasas impensables de productividad durante los últimos años ochenta y los primeros noventa, colocando sus principales ratios de eficiencia industrial a la cabeza de cualquier comparación internacional. Además, el equipamiento del parque de generación resultaba diversificado y robusto frente a las variaciones relativas de los precios de las fuentes primarias energéticas, y la red eléctrica eliminaba las restricciones de transporte posibilitando que las centrales de menores costes de operación pudieran ser puestas a disposición del consumo en general.

España fue claramente, con algunos años de adelanto, el país pionero en la modernización de la regulación eléctrica pero -excepto algunos prestigiosos reconocimientos en los preámbulos de los proyectos de posteriores reformas en países de nuestro ámbito económico- su experiencia no supo ser vendida ni siquiera entre quienes tenían responsabilidades cercanas, cuanto menos entre quienes no coincidían con los criterios regulatorios que subyacían o en los medios comunitarios más alejados de la experiencia española.

Así es que, a pesar de los resultados positivos de la experiencia española, modelos sin contraste alguno desestabilizaron la confianza que hubiera sido necesaria para seguir profundizando en la línea de reforma iniciada en 1985. La Ley de Ordenación del Sector Eléctrico Nacional de diciembre de 1994 nació devaluada y ya sus propios promotores carecieron de voluntad para su aplicación. Apenas dos años después fue derogada y sustituida por una nueva ley (1997), la vigente Ley del Sector Eléctrico, que enfilaba la senda marcada por los ingleses, los argentinos y los californianos.

El 'modelo californiano' cuyos textos fueron profusamente distribuidos, para que su ejemplo cundiera, había marcado finalmente la naturaleza de la regulación adoptada.

Todavía se pueden oír -no obstante la gravedad del fracaso sin paliativos de la liberalización eléctrica californiana- dos recomendaciones perversas: 1) es necesario mirar lo que hacen otros países y 2) es necesario liberalizar más. Dos recomendaciones que son perversas porque son recomendaciones que sin duda hay que seguir (siempre se puede y se debe aprender de los demás y liberalizar es siempre mejor que lo contrario que es intervenir) pero que tal y como son formuladas nos alejan de la irremediable reflexión que debe impulsar el desatino eléctrico de California.

La cuestión es que, en estos temas eléctricos, España no es ignorante, posee una dilatadísima y singular experiencia y un alto nivel técnico, industrial y corporativo, y su mirada hacia otros países, que se debe producir constante e intensamente, puede y debe ser una mirada crítica capaz de reconocer aquellas cosas que resultan adecuadas para el sector eléctrico en España y aquellas que no lo son, porque si algo caracteriza a la industria eléctrica de cada país es, precisamente, su contenido nacional que es poco intercambiable porque depende de la disponibilidad de recursos naturales que es desigual, de desequilibrios tecnológicos que no se suplen en poco tiempo, de condiciones climáticas, de características geográficas no replicables y de pautas de consumo energético culturales y estructurales de muy lenta evolución.

Y hay que liberalizar. Claro que hay que liberalizar. Pero el asunto relevante no es éste. El asunto es cómo hay que liberalizar. Como California no, desde luego. Pero es que hasta hace muy poco se decía que había que liberalizar como California y en una parte muy importante así se ha hecho. Tampoco como Argentina, con distorsiones en el desarrollo de sus infraestructuras básicas que comprometen una configuración equilibrada de su sistema eléctrico. Como Inglaterra, menos, inspiradora de California, que ya de vuelta de su experiencia thatcheriana está comenzando a vivir una especie de modelo desagregado (que ya conoció España durante los años setenta y primeros ochenta) y que se siente todavía confusa en este terreno de ida y vuelta.

No hay que liberalizar ni como en Argentina, ni como en Inglaterra, ni como en California, aunque haya que aprender mucho de ellos. Hay que liberalizar sin copiar (o sabiendo qué es lo que se copia), como concluyamos que es mejor vistas las experiencias que nos rodean y vista nuestra propia y específica experiencia.

Bajo hipótesis de año seco, con una probabilidad de ocurrencia del 10%, España está ya incumpliendo el índice de cobertura que garantizaría, en esa hipótesis, el abastecimiento eléctrico nacional. Esto, que no lo conoce el Congreso de los Diputados y que lo debería conocer si el Gobierno no estuviera incumpliendo lo establecido en el artículo 4 de la vigente Ley del Sector Eléctrico, está siendo suplido, por esta vez, por las recientes lluvias que han venido a suministrar una inusual disponibilidad de energía y de potencia hidroeléctrica. Pero esta circunstancia de afortunada coyuntura no nos debe confundir sobre la aparición (aunque todavía incipiente) de un grave déficit estructural de capacidad. Una probabilidad hidráulica seca del 10% es un riesgo demasiado alto para un país desarrollado y moderno, y con esa probabilidad, con ese riesgo, todavía tendremos que pasar las puntas del próximo mes de julio y las puntas de enero y julio del año 2002 porque antes ninguna nueva central llegará a tiempo. Esto ya es una de las consecuencias de haber considerado, en algún momento, que el modelo californiano daba soluciones también al proceso inversor eléctrico.

Liberalizar sí. Pero hoy poco puede añadir una proposición tan genérica. Ya empieza a ser necesario decir algo más. Decir, por ejemplo, que la elegibilidad no es la solución que permite a la regulación solventar los problemas de la competencia ni de la eficiencia. Puede, desde luego, ser deseable. Implántese de modo universal. Pero que no distraiga de los problemas fundamentales o que no haga creer que con eso se hace algo que nos aleja de los desatinos de California (en California hay elegibilidad).

Limítese la concentración de empresas porque será bueno para el mercado, pero que no se crea que cuatro son pocas y que ocho son muchas, porque son también muy pocas (en California hay menor concentración que en España). Sepárense los negocios y actividades, pero que no se creen figuras que separadas son insolventes y que además añaden poco valor al suministro de electricidad (como pasa en California con la comercialización a tarifa)

Liberalizar sí, pero de modo serio y profundo. Sin mezclar la intervención y la discrecionalidad con los juegos mercantiles, ni los precios con las tarifas administradas. Sin creer que cualquier mercado resuelve un roto y un descosido, porque el asunto tampoco es fácil para el mercado. Muy a la vista están los resultados en España y en California.

Desde las evidencias que las liberalizaciones eléctricas ya nos están suministrando, dos cuestiones entrelazadas deberían contemplarse (entre muchas otras que ahora complicarían el alcance de este artículo): 1) el Estado (la autoridad reguladora) debería recuperar, al menos, una cierta responsabilidad sobre el índice de cobertura y dotarse de los instrumentos legales para poder responder a esa responsabilidad recuperada; 2) los componentes administrados de las nuevas centrales deberían desaparecer dejando de manera completa al mercado su remuneración, pero reconociendo, simultáneamente, que, aunque entrelazados e interdependientes, en la generación de electricidad existen dos mercados, uno de potencia (que es un mercado de infraestructuras) y otro de energía (que es un mercado de servicios), de tal manera que la potencia que progresivamente necesita ir incorporando el sistema eléctrico se resuelva mediante licitaciones lanzadas por la Autoridad Reguladora con responsabilidades en el índice de cobertura. De esta manera la garantía de potencia, hoy establecida discrecionalmente por la administración y por una cuantía que duplica los CTC, quedaría establecida para cada central por el mercado de licitaciones complementando los ingresos de un mercado spot de energía en el que habrían desaparecido las mayores incertidumbres sobre su suficiencia y por tanto los mayores incentivos a las estrategias empresariales colusivas.

El problema de estructura y de dimensión podría encontrar, también, por este camino, vías relativamente rápidas de solución porque las barreras de entrada a nuevos generadores se diluirían en las licitaciones que a todos situarían como iguales ante la competencia.

California no debió nunca ser un modelo para España. Ahora es fácil decirlo. Pero hasta hace muy poco tiempo fue, sin embargo, muy difícil. ¿Estamos a tiempo para escapar a los apagones?

Jorge Fabra Utray es economista.jfabra@inicia.es

* Este artículo apareció en la edición impresa del viernes, 19 de enero de 2001.