El dilema eléctrico

El autor considera que la fusión de Endesa e Iberdrola puede aumentar la competencia en el sector bajo ciertas condiciones.

La anunciada fusión Endesa-Iberdrola es el episodio más reciente de un proceso de reestructuración de nuestro sector eléctrico iniciado a principios de los ochenta. El sector ha cambiado en dos décadas, pero la Administración se encuentra, hoy como en 1982, ante dos objetivos en apariencia antagónicos: favorecer el desarrollo industrial y proteger al consumidor.Desde mediados de los ochenta, y en buena parte siguiendo las pautas trazadas por el Reino Unido, las sucesivas administraciones españolas han tratado de mejorar la regulación del sector introduciendo elementos de competencia entre las empresas, allí donde la competencia es potencialmente beneficiosa, es decir, en los dos extremos del proceso: donde se produce la electricidad -la generación- y donde la compran los clientes -la comercialización-, centrando la regulación en las actividades que transportan la electricidad desde las centrales hasta los clientes, donde sería un despilfarro que cada suministrador construyera su propia red. La esencia del modelo la constituyen, pues, dos principios: la competencia en generación y la libertad de elección de suministrador por parte del cliente final.

Quince años despues de iniciarse el proceso, hay que admitir que los hechos no parecen haber tratado al modelo con la debida consideración: la competencia en generación no ha aumentado, puesto que las diez empresas eléctricas que garantizaban el suministro peninsular se han reducido a cuatro, de tamaño muy desigual. A las dos primeras, Endesa e Iberdrola, corresponde entre el 65% y el 82% de la producción, según se mida. Algo similar ha ocurrido en otros países, como EE UU, Alemania o el Reino Unido: pese a los esfuerzos del regulador por fomentar el aumento del número de actores en el sector y por imponer, aunque fuera gradualmente, la separación jurídica de las actividades de generación y distribución, las empresas han seguido concentrándose, en nuevas combinaciones, a veces en manos de nuevos propietarios, y se han resistido a desintegrarse: la mayoría siguen guardando una cierta correspondencia entre su capacidad de generación y la demanda de lo que consideran su mercado tradicional.

Así las cosas, parece natural hablar del fracaso de un modelo; pero es una conclusión precipitada. El proceso de concentración de las empresas eléctricas ha proseguido, porque se explica sólo en parte por las ambiciones de sus directivos -pasar a dirigir una empresa mayor o, por lo menos, no perder el puesto que uno ya tiene-; obedece tambien al deseo de alcanzar un tamaño que permita un cierto grado de diversificación en un ámbito en que se mezclan energía eléctrica e hidrocarburos con servicios de red, como las telecomunicaciones, sin que se sepa muy bien qué actividades serán las ganadoras en el futuro; por consiguiente, sigue siendo difícil para el regulador decidir qué tamaño es el mínimo para que la empresa eléctrica pueda competir, de modo que persiste el conflicto entre eficiencia de las empresas y protección del consumidor. Sin embargo, hasta ahora el modelo ha hecho posible la aparición de un cierto grado de competencia, y la idea de que el cliente debe tener derecho efectivo a elegir se ha abierto camino; el modelo ha cumplido, pues, una función en el proceso de cambio del sector.

Al ser el sistema eléctrico español pequeño y aislado, el conflicto entre competencia y eficiencia se hace especialmente agudo: si se quiere optar por una competencia entre muchos actores, se corre el riesgo de que todos sean demasiado pequeños para ser eficientes; al contrario, si se persigue la eficiencia a toda costa, lo más probable es que el sector termine, como de hecho está ya sucediendo, en tan pocas manos, que resulte difícil pensar en el mantenimiento de una competencia efectiva. Hasta este año, las autoridades parecían inclinadas a conceder mayor importancia al fortalecimiento de las empresas, ya que no habían puesto grandes pegas a la concentración del sector; y cuando, en abril de 2000, el Gobierno decidió prohibir la adquisición de Hidrocantábrico por parte de Unión Fenosa (que hubiera dado lugar a una empresa con el 18% del mercado de generación), la decisión causó cierta sorpresa.

Pronto se vio que en nuestro caso se presenta una complicación adicional: si nuestro sistema eléctrico está aislado, nuestros mercados financieros no lo están; y como, con la posible excepción de Endesa, todas nuestras eléctricas son demasiado pequeñas para desempeñar un papel relevante en el mercado europeo, la prohibición de más concentraciones entre empresas nacionales no estabilizaba el mercado. Al contrario, parecía favorecer la compra de las empresas eléctricas, con la posible excepción de Endesa, por parte de grupos extranjeros (ya que, si una razón básica de las concentraciones es la búsqueda de tamaño, más que las economías en la explotación, importa menos dónde esté lo que uno compra); este razonamiento podría haber llevado a nuestras autoridades a aceptar la idea de la fusión Endesa-Iberdrola, que se hizo pública en septiembre. Así, despues de alguna vacilación, parece imponerse el criterio de reforzar a nuestras empresas.

Si se lleva a cabo la fusión, la estructura resultante del sector no tiene por qué reducir el grado de competencia, y puede incluso aumentarlo. Se prevé que la entidad resultante tenga una cuota de generación algo inferior al 50% ciento, más o menos la de la Endesa actual. Ésa no es una cifra que por sí sola deba asustar a los defensores de la competencia: en otros países europeos, donde nadie parece quejarse de abusos por parte de las eléctricas, la empresa dominante tiene una cuota similar: el 40% en Finlandia y el 53% en Suecia, por ejemplo. Si, por otra parte, los activos cedidos por Endesa e Iberdrola se combinan en dos o tres grupos, con una cuota aproximada del 15% al 20% para cada uno, el sector resultante puede tener un comportamiento más competitivo que el actual. Así, una fusión Endesa-Iberdrola puede hacer compatible la existencia de una entidad española con una masa suficiente en el entorno europeo con un comportamiento competitivo de nuestro mercado eléctrico.

Pero para que esa posibilidad se materialice sin daño para el consumidor hace falta que se cumplan, por lo menos, dos condiciones, una que podríamos llamar de estructura, y la otra de conducta. En cuanto a la de estructura, es necesario que por lo menos uno de los nuevos entrantes, con un peso significativo, sea un grupo extranjero. En efecto, la experiencia pone de manifiesto que otras eléctricas españolas difícilmente serán competidoras efectivas de Endesa-Iberdrola: no lo es Unión Fenosa, y los éxitos de Hidrocantábrico, durante los tres últimos años, en disputar clientes a Endesa y a Iberdrola parecen haber tenido más de movimiento táctico que de estrategia sostenible. También se ve que otros competidores potenciales -Repsol y Gas Natural- no bastan. Por una parte, ha sido suficiente una indicación del Gobierno para que desistieran de su proyecto de optar por Iberdrola; por otra, las empresas eléctricas han indicado alguna vez que no las consideraban competidoras en condiciones de igualdad, y todo ello sugiere que un modelo basado en la competencia entre ellos y Endesa-Iberdrola no sería más que una continuación del modelo de toda la vida, en que la Administración se veía obligada a arbitrar constantemente las disputas entre las eléctricas. Para ese viaje no hacen falta alforjas.

En cuanto a la conducta, todo el mundo sabe que la selección, valoración y venta de los activos no puede hacerse en una semana; pero sería bueno que las empresas no se entretuvieran en esto más de la cuenta. La razón es bien sencilla: mientras dure la transición, ambas organizaciones tendrán menos incentivos para competir entre sí, de modo que, mientras no se lleve a cabo la entrada efectiva de nuevos actores, existe el riesgo de ver disminuir el grado de competencia en el sector.

Así, pues, habiendo optado por mantener un actor nacional en el mercado, la Administración debe ahora cuidar de que éste no abuse de su posición, en un periodo transitorio que será necesariamente largo, ya que la venta de activos llevará tiempo, y la integración de las organizaciones, tambien. En particular, debe procurar que la libertad de elección del cliente siga teniendo consecuencias prácticas. Desde 1999, los descuentos medios con respecto a las tarifas han sido a veces muy significativos: del 15%, según la Cámara de Comercio de Madrid; del 30% en algunos casos. Si las autoridades de la competencia muestran una mínima sensibilidad hacia los consumidores y no se contentan con el anuncio de rebajas en las tarifas, pueden llevar a cabo un cierto trabajo de campo entre los industriales que disfrutan de libertad de acceso, comparar los descuentos que obtendrán en sus próximos contratos con los que han obtenido en años anteriores, y sacar sus propias conclusiones. Un trabajo nada fácil, pero posible.

En resumen: el lector puede pensar -como yo- que el mantenimiento de una gran empresa eléctrica nacional tiene ventajas. Pero, igual que los responsables de las empresas ya han indicado que para éstas no se trata de un objetivo a conseguir a toda costa, el ciudadano debería pensar algo parecido: la fusión no puede servir de excusa para aceptar que los clientes del sector, que también son de aquí, se encuentren en situación de desventaja. El esquema de la operación puede ser impecable, pero sólo la diligencia de la Administración puede lograr que el resultado práctico se parezca al diseño.

Alfredo Pastor es profesor del IESE.