La articulación del Estado autonómico ELISEO AJA

La importancia de la descentralización política realizada en España está fuera de duda. El número de funcionarios y los recursos financieros de las comunidades autónomas, como instrumento de sus poderes legislativos y de gobierno, les permiten realizar políticas públicas diferenciadas tan importantes que equiparan al Estado autonómico con los federalismos europeos como el alemán, el austriaco o el belga. Junto a la igualdad sustancial de todas las comunidades en estas competencias, el reconocimiento constitucional de los rasgos históricos de algunas (lengua, derecho civil foral, policía propia), suponen en conjunto un pluralismo político-territorial que ha desterrado definitivamente el centralismo de España. Sin embargo, el Estado autonómico aún no está consolidado, porque continúa sin resolver roblemas importantes. Los principales pueden ordenarse en tres planos diferentes, aunque estén interrelacionados: las deficiencias en la articulación del conjunto del Estado, el cuestionamiento de su legitimidad por los principales partidos nacionalistas y la persistencia del terrorismo en el País Vasco. El primero se debate plenamente en las próximas elecciones, los otros dos requieren tiempos y técnicas diferentes, y por eso, pese a su incidencia en la política actual, no se abordan ahora.

El funcionamiento de las comunidades en todos estos años, analizado una por una, puede considerarse razonablemente satisfactorio, pero observado en su conjunto revela graves deficiencias en la articulación entre las comunidades y el Estado. Las conferencias sectoriales, que reúnen a los consejeros y al ministro del mismo ramo dependen del humor de cada ministro, porque sólo él puede convocarlas y fijar su orden del día; los convenios entre comunidades apenas existen -como si no existieran problemas comunes-, y los convenios entre el Estado y las comunidades -muy numerosos- carecen de un mínimo régimen jurídico; el Senado, que podría ser la Cámara de participación de las comunidadesen las políticas generales que les afectan, ha resultado poco útil en los problemas importantes; por otra parte, tampoco los presidentes del Gobierno central se han atrevido a convocar la conferencia de presidentes autonómicos, que juega un papel importante en Alemania y en Austria, ni a recurrir a formas de coordinación experimentadas en el derecho comparado.

¿Por qué el desarrollo del autogobierno no ha ido acompañado de la creación de instrumentos de diálogo, negociación y coordinación que resultan imprescindibles siempre que existen diferentes centros de poder? En primer lugar, porque la Constitución no los previó, aunque pueda entenderse la dificultad de los constituyentes hace veinte años para adivinar cúal sería el futuro de las comunidades. En segundo lugar, porque los partidos gobernantes han preferido las relaciones bilaterales al establecimiento de instituciones globales de diálogo y coordinación. En tercer lugar, porque, ante la falta de mayoría absoluta en el Congreso, tanto el PSOE, en 1993, como el PP, en 1996, han recurrido al pacto con los principales partidos nacionalistas, realizando concesiones a cambio del apoyo al Gobierno; la formación de esta mayoría puede ser legítima, pero siempre que se limite al programa de gobierno y no sustituya al diálogo institucionalizado entre las comunidadesy el Estado.

Creo que la opinión sobre los programas de los partidos depende de su disposición a institucionalizar las relaciones entre las comunidadesy el Estado: reducir el bilateralismo a sus justos términos, reforzar las conferencias sectoriales dando protagonismo a las comunidades, establecer un procedimiento claro para la reforma del sistema de financiación, formular una vía de participación efectiva de las comunidadesen la Unión Europea y crear un Senado donde las comunidades resulten decisivas. Incluso la mejora del autogobierno de las comunidadescon mayor potencia depende más del buen funcionamiento del conjunto que de nuevas reivindicaciones competenciales. Sin duda, las dos grandes alternativas para la próxima legislatura estriban en continuar con los pactos partidistas basados en la coyuntura política o articular la participación coherente de las comunidadesen el Estado.

Eliseo Aja es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona.