Asignatura pendiente

La celebración del referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica el 28-F de 1980 tiene, obviamente, una lectura andaluza. Gracias al resultado de dicho referéndum, Andalucía pudo constituirse en comunidad autónoma en las mismas condiciones que las llamadas "nacionalidades históricas" y afirmarse por primera vez en su historia como unidad "política" en el interior del Estado.Pero el 28-F andaluz tiene también una lectura española. Más aún. Me atrevería a decir que la dimensión española de dicho referéndum fue mucho más importante que la dimensión andaluza. Si para Andalucía fue importante, para España lo fue mucho más. Por dos razones.

En primer lugar, porque supuso la negación de la interpretación nacionalista de la Constitución española. El 28-F no fue una reacción antinacionalista, pero sí fue una reacción frente a la interpretación nacionalista de la Constitución por parte del Gobierno de España. Esto es, con mucha diferencia, lo más significativo de lo que ocurrió ese día en Andalucía.

El problema que se debatió y se resolvió en el referéndum andaluz del 28-F fue formalmente el problema del lugar de Andalucía en la nueva estructura del Estado. Pero materialmente fue otro distinto. Fue el problema de cuál debería ser la estructura general del Estado a partir de la Constitución recientemente aprobada.

Y es que con la Constitución española en la mano cabían varias interpretaciones en lo relativo a la estructura del Estado. Pero, sobre todo, dos: una interpretación "en clave nacionalista", que distinguiría Cataluña, el País Vasco y Galicia de las demás regiones; otra, "en clave estatal", en la que la autonomía no sería básicamente un problema vasco, catalán y gallego, sino un problema de estructura general del Estado, que tendría que territorializarse por completo en comunidades autónomas que tuvieran la misma naturaleza, la misma estructura organizativa y un nivel competencial similar o con tendencia a serlo.

La primera de estas interpretaciones es la que intentó poner en práctica el Gobierno de UCD tras la aprobación de los estatutos vasco y catalán en noviembre de 1979 y la tramitación parlamentaria del entonces devaluado estatuto gallego en diciembre del mismo año. El 13 de enero de 1980 el comité ejecutivo de UCD decidió que todas las "no nacionalidades históricas" accederían a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución.

Esta interpretación nacionalista de la estructura del Estado español es la que sería desautorizada por los ciudadanos andaluces el 28-F de 1980. La estructura del Estado no podía ser definida "de manera parcial", sino que tenía que ser definida en términos generales. El Gobierno de la nación no podía contar exclusivamente con las llamadas "nacionalidades históricas" para definir la estructura general del Estado e imponer posteriormente dicha estructura a todos los demás.

Y la desautorización sería definitiva. En 1981 se celebrarían los "pactos autonómicos" entre el Gobierno de la UCD y el PSOE, que definirían el mapa autonómico y decidirían la constitución de 17 comunidades autónomas con la misma naturaleza, la misma estructura organizativa y un nivel competencial con tendencia a ser similar. Esta estructura del Estado se vería reforzada con los segundos "pactos autonómicos" en 1992, y nada hace pensar que vaya a ser revisada. Lo que se definió el 28-F no fue, pues, el lugar de Andalucía en la estructura del Estado, sino la nueva estructura del Estado español.

Y no sólo eso. El resultado del 28-F alteró la relación entre las fuerzas políticas que presidió la "transición" y dio vida a un mapa de partidos que ha dominado y continúa dominando la vida política del país desde entonces. La relación entre las distintas fuerzas políticas no tiene su origen en la transición, sino en el 28-F.

En Andalucía fue donde se produjo la descomposición de la UCD. Quien acuda a las hemerotecas podrá comprobar la diferencia entre el estado de salud de la UCD en el otoño de 1979, en el que, tras haber ganado sus segundas elecciones generales, había conseguido consensuar con todas las fuerzas políticas (salvo el PCE-PSUC) la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, paso previo para la "negociación" de los estatutos de autonomía de las "tres nacionalidades históricas", a lo que se procedería de manera inmediata, y su situación en la primavera de 1980, en la que, tras el fracaso del 28-F, la UCD entraría en una fase anómica, que la llevaría de los "107 años en el poder" que Adolfo Suárez le había pronosticado a su desaparición inmediatamente después de la siguiente consulta electoral.

El 28-F fue un dos de mayo de Andalucía contra la derecha española, que la deslegitimó durante más de una década para dirigir políticamente el Estado por su "parcialidad territorial". Y sus efectos todavía permanecen. El 28-F es el origen de la actual fragilidad política y electoral de la derecha española para gobernar España. En el resto del Estado se ha recuperado del seísmo que fue el 28-F. Pero en Andalucía, no. El PP sigue sin saber qué hacer con Andalucía. El PP es un partido "municipalista" en Andalucía. No tiene política autonómica. La política autonómica del PP es percibida en Andalucía como una política "parcial", carente de legitimidad. Y esa ausencia de política autonómica lo debilita política y electoralmente de una manera extraordinaria. Todavía en 1996 el PSOE tuvo una ventaja de 11,5 puntos sobre el PP. Con esa distancia en Andalucía es casi imposible ganar con claridad en España.

Esta ausencia de política autonómica, este no saber qué hacer con Andalucía, es lo que explica la extraordinaria irritabilidad del PP en todo lo relativo a Andalucía y su estrategia de agresión permanente a las instituciones andaluzas. No hay ninguna comunidad autónoma que haya recibido a lo largo de estos veinte años el trato que está recibiendo Andalucía en esta legislatura. El PP no entiende lo que pasa en Andalucía, y, al no entenderlo, no lo acepta. Por eso, a pesar del tiempo transcurrido, sigue sin ser un partido de gobierno en Andalucía. Y, por eso también, su posición política y electoral es tan frágil en España. Así será mientras Andalucía siga siendo políticamente su asignatura pendiente.

Javier Pérez Royo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.