(Des)encuentros
Cualquier observador imparcial de la evolución española de los últimos 20 años constata el notable cambio ocurrido. Desde el modelo autoritario uniformizador y excluyente de la dictadura, hasta el actual estado autonómico basado en un intenso proceso de descentralización "regional", apenas han transcurrido 25 años. Podríamos hablar de balance globalmente positivo. Pero creo igualmente que, 20 años después de ser aprobada la Constitución de 1978, el problema más importante que ha atravesado la política española del siglo XX, continúa sin resolverse. Me refiero, naturalmente, al "encaje" o "acomodación política de una realidad plurinacional", en palabras del profesor Requejo en su último y excelente trabajo (vid. Fossas y Requejo (eds.) Asimetría Federal y Estado Plurinacional, 1999). En esta decisiva cuestión, de nada sirve equivocarse ni, mucho menos, equivocar a los demás, Mi punto de vista es, en primer lugar, que existe demasiada confusión -a veces interesada- y poco interés por abordar, serenamente, la única cuestión clave que tensiona la sociedad española, con el riesgo de provocar desencuentros irreversibles. Es el gran desafío constitucional pendiente: hacer una lectura de la realidad plurinacional más respetuosa con nuestra propia historia.Hablaba de confusión, porque se utiliza como sinónimos cuestiones tan diferentes como descentralización, subsidiariedad y federalismo. O porque a veces se tiende a equiparar modelos de federalismo simétrico como el alemán, con el igualitarismo descentralizador español. En ocasiones, demasiadas, se tiende a confundir Estado con Administración central, cuando también son Estado los gobiernos autónomos y los ayuntamientos. Y casi a diario, especialmente en época de elecciones generales, se hacen propuestas en materia educativa, sanitaria, agrícola o medioambientales, que carecen de sentido, sencillamente porque nunca podrían realizarse desde un Gobierno central que carece de esas competencias desde hace años.
Mi opinión es que estamos concluyendo una etapa de desarrollo de un modelo autonómico basado en la descentralización política que, al principio, fue asimétrica y hoy es uniformizadora, más alla de las referencias y concesiones a determinados "hechos diferenciales". Este proceso se ha desarrollado no sin resistencias de una Adminsitración central, instalada en los viejos esquemas de un adelgazado Estado-nación que cede soberanía hacia arriba (Unión Europea) y hacia abajo (regiones y ayuntamientos), sin sentar las bases imprescindibles de articulación. Por esa razón, el proceso descentralizador todavía es incompleto e insuficiente. El profesor Eliseo Aja lo ha descrito muy bien (El Estado Autonómico. Federalismo y Hechos Diferenciales, 1999): las relaciones intergubernamentales no están institucionalizadas; el recurso constante a un bilateralismo, no siempre transparente, es fuente inagotable de conflictos que casi siempre acaban en el Tribunal Constitucional; existe una deficiente regulación de convenios; las conferencias sectoriales no responden a un modelo "federal" y nunca han funcionado ni conferencias sectoriales horizontales (integradas sólo por "ministros regionales", ni la conferencia de presidentes -fundamentales en la mayoría de modelos federales-).
Sobran ejemplos de falta de coordinación, de indefinición y de inadecuación en la distribución de competencias entre Gobierno central, autonómico y local. España es el país de la Unión Europea en el que más claramente se evidencian los problemas de coordinación entre los diferentes gobiernos, porque no responde a criterios de Estado centralista, como Francia, ni tampoco a modelos del federalismo cooperativo alemán o asimétrico belga.
El resultado es la inexistencia de mecanismos institucionales claros a la hora de desarrollar políticas públicas. Investigación, infraestructuras, política hidráulica, puertos, aeropuertos, política territorial, desarrollo de grandes programas europeos... Creo que la ausencia de dispositivos institucionales es más grave, en muchos casos, que la disponibilidad presupuestaria.
La relación de graves deficiencias que, en todo caso, deben acometerse en un futuro próximo, no acaba aquí. Destaco tres, en las que coincido con Maragall, que me parecen más importantes: a) la imprescindible reforma constitucional del Senado para convertirla en una auténtica cámara de los gobiernos autónomos, b) la puesta en marcha de un sistema de financiación que responda a un modelo federal y propicie un acercamiento de los rendimientos diferenciales -con independencia del sistema- del régimen común y del régimen foral y c) el establecimiento de formas de representación de los gobiernos autónomos en instancias europeas, cuando éstas deciden sobre cuestiones en las que los gobiernos regionales tienen competencias exclusivas, tal como lo han resuelto Alemania o Bélgica, o incluso Gran Bretaña o Portugal.
Pero aunque todas estas cuestiones estuviesen resueltas, culminado satisfactoriamente el proceso de descentralización política y resueltos los serios desajustes de funcionamiento en el Estado autonómico, seguirá subsistiendo el desafío constitucional de la regulación de la plurinacionalidad. Y seguiremos asistiendo a la puesta en escena de un desencuentro, sea en Barcelona, en Mérida, o en Santiago de Compostela, sobre la necesaria acomodación plena y estable de las nacionalidades, que en palabras de Requejo, con quien coincido, implica que "los ciudadanos de las distintas colectividades nacionales se sientan cómodos en las estructuras del Estado federal en el que se insertan, no sólo en términos de eficiencia o estabilidad, sino también en terminos de identidad o autoestima". Progresar, en definitiva, hacia un federalismo asimétrico. Sólo sobre estas bases se podrá producir el encuentro, todavía posible, que evite otros escenarios que se sitúan en planos diferentes al que aquí se comenta.
Joan Romero es catedrático de Geografía Humana en la Universidad de Valencia.
