Cuatro escenarios de futuro
Tras veinte años desde la aprobación de la Constitución y de los estatutos vasco y catalán es un buen momento para considerar la evolución del gran tema pendiente de la democracia española: la acomodación política de la plurinacionalidad del Estado. En claro contraste con otros grandes objetivos políticos alcanzados de manera satisfactoria -la construcción de un Estado de derecho homologable al de las democracias occidentales, la integración europea o la construcción de un Estado de bienestar-, el modelo territorial diseñado en la Constitución no ha resuelto la cuestión de fondo que recorre la historia contemporánea de España.Acomodar distintos demos nacionales es uno de los principales retos de las democracias actuales. Y probablemente lo sea cada vez más en el próximo siglo. Sabemos que las democracias liberales se han construido y pensado desde la óptica de los Estados. En la práctica, todas las democracias liberales han resultado ser agencias nacionalizadoras en la defensa de los "derechos colectivos" de su grupo estatal particular. Las teorías de la democracia moderna, por su parte, han sido, básicamente, teorías del Estado democrático. Dos aspectos que no son nada "neutros" en el momento de la legitimación nacionalista que todo Estado pretende implementar. Así, conceptos, hoy en revisión, como la "soberanía popular" o el "pluralismo" sugieren interpretaciones distintas según se trate de democracias uninacionales o plurinacionales. Cuando se trata de la acomodación entre varios demos nacionales, la cuestión principal no es de carácter democrático (por ejemplo, cómo las CCAA han de "participar" en las instituciones del Estado) sino de carácter liberal, es decir, cómo las colectividades minoritarias con características nacionales están a la vez reconocidas como tales y protegidas en su autogobierno de las decisiones de la mayoría nacional existente en el Estado.
En el caso español, el reto de fondo no es el de articular unos "hechos diferenciales" de una realidad común, sino el de acomodar unas realidades nacionales diferenciadas en una misma democracia. El mismo uso de la expresión "hechos diferenciales" oscurece y distorsiona el tema al enfocarlo bajo una perspectiva uninacional y regionalizadora. A diferencia de los contextos uninacionales, en sociedades como Canadá, Bélgica o España se dan procesos de nation-building que son, en parte, competitivos, que afectan de manera distinta a los diferentes territorios y que deben articularse entre sí desde premisas liberal-democráticas
Pensando en un periodo equivalente al transcurrido desde la transición podemos establecer cuatro posibles escenarios de futuro sobre la evolución del pluralismo nacional español. Se trata de escenarios que siempre suponen algún tipo de unidad. No consideramos aquí, por tanto, la independencia a secas de las naciones minoritarias (que sería un quinto escenario). Si se toman los dos criterios básicos para una acomodación política, el reconocimiento o no a nivel constitucional de la plurinacionalidad (que representaremos con los valores 1 y 0, respectivamente) y el nivel de autogobierno de las naciones minoritarias (que graduaremos en una escala de 1 a 4, siendo 1 el nivel actual, y 4, el equiparable al de los Estados de la UE), se obtienen los siguientes escenarios de futuro:
1. Regional-autonómico (0,1). Es el escenario que plantea una mayor continuidad con la situación actual. Se mantiene la perspectiva uninacional y regionalizadora básica del "Estado de las autonomías", establecido para 17 colectividades más Ceuta y Melilla, así como un concepto preferente de nación española, y una noción de "soberanía popular" establecida desde premisas uniformes. Aquí, el autogobierno de las CCAA podría incrementarse tan sólo en algunas competencias específicas, así como revisarse alguna institución (financiación, revisión de las leyes de bases, Senado, etcétera).
2. Federal-uninacional (0,2). Se trata de un escenario basado en el desarrollo de las potencialidades federales del Estado de las autonomías, a partir de las características del federalismo tradicional. Dicho desarrollo tampoco supondría ninguna revisión constitucional fundamental. Al igual que en el escenario anterior, se mantendría la perspectiva de un demos único con una pluralidad de "hechos diferenciales" de signo diverso en su interior (lenguas, derecho civil, foralidad, insularidad, etcétera). Algunos de los ámbitos o instituciones de autogobierno que podrían cambiar serían: el poder judicial, que prácticamente no se ha visto afectado por el Estado autonómico; el Senado, que dejaría de ser la institución devaluada y prescindible de la actualidad, adquiriendo la característica de "Cámara de representación territorial"; la representación exterior de las CCAA en la UE, siguiendo la práctica de algunas federaciones, como Alemania o Bélgica; y la fiscalidad, que respondería al doble nivel de las federaciones en la captación de impuestos y a una dualidad en la responsabilidad política del gasto público. Este desarrollo federal respondería a criterios básicamente simétricos para todas las "unidades federadas", con el mantenimiento de algunas excepciones asimétricas (concierto económico de los territorios forales, derecho civil y bilingüismo en algunas comunidades, etcétera).
3. Federal plurinacional (1,3). Aquí se reconocería explícitamente la plurinacionalidad del Estado a nivel constitucional, desarrollándose los elementos de autogobierno de las naciones minoritarias conforme a dicho reconocimiento. Se trata del modelo que he caracterizado en los últimos años como federalismo plural. Éste implica el establecimiento de tres tipos de acuerdos federales: a) la regulación del pluralismo nacional a nivel de la "federación"; b) acuerdos de carácter asimétrico o incluso confederal en aspectos decisivos del reconocimiento y autogobierno de las entidades nacionales minoritarias, incluido el ámbito simbólico y el internacional; c) acuerdos de carácter simétrico en el resto de aspectos del autogobierno. El objetivo básico del federalismo plural es el de regular diferentes tipos de acuerdo, según sea el ámbito funcional o la materia a regular, y según las características de la unidad federada. La concreción de estos tres tipos de acuerdo recorre cinco ámbitos básicos de aplicación, que aquí sólo podemos enunciar: el simbólico-lingüístico, el institucional, el competencial, el fiscal-económico y el europeo-internacional.
4. Soberanía-asociación (1,4). Es el escenario más rupturista en relación con la Constitución de 1978. A diferencia del escenario anterior, que sigue siendo fruto de un pacto a nivel español, aquí el proceso pasa exclusivamente por la decisión de las colectividades nacionales minoritarias. El autogobierno final de estas últimas equivaldría al de los Estados miembros de la UE, con la excepción de acuerdos de carácter común y confederal con el Estado español en determinadas materias (defensa, pasaporte, etcétera), tal como existen en algunos Estados asociados o "federacies" de la política comparada.
La complejidad creciente de los entramados intergubernamentales, en especial en el ámbito europeo, demanda tanto una superación de las perspectivas "independentistas" clásicas como de las rigideces estatalistas del constitucionalismo y federalismo tradicionales. Desde esta perspectiva pueden establecerse algunas consideraciones sobre los escenarios anteriores.
En los dos primeros podría incrementarse el nivel de autogobierno de las CC AA, tanto de las que poseen características nacionales como de las que no las poseen, a partir de los mecanismos de descentralización previstos en la misma Constitución actual. El segundo escenario podría significar, además, una modernización de algunos aspectos importantes del sistema político al introducir las lógicas competitivas y cooperativas inherentes al federalismo tradicional. Otra ventaja de este escenario sería la de marginar el perverso componente actual que hace depender el funcionamiento práctico del sistema territorial de las coyunturas electorales en el Parlamento central. Sin embargo, ambos escenarios siguen contemplando la acomodación de una realidad plurinacional como un mero proceso de descentralización, aunque se realice desde técnicas propiamente federales. Dadas las características históricas, sociales y demográficas de la realidad española, en ausencia de un reconocimiento constitucional del pluralismo nacional, y de unos niveles de autogobierno que incluyan la prevalencia de las naciones minoritarias en los ámbitos simbólicos e internacionales, difícilmente puede resolverse la cuestión.
En el caso de Cataluña, donde la legitimidad histórica nacional coexiste con características demográficas e identitarias complejas y entremezcladas por parte de los ciudadanos, me inclino por el tercero de los escenarios presentados. ¿El procedimiento? No estaría de más iniciarlo con un acuerdo político entre los principales actores implicados que estableciera las bases genéricas del acuerdo, para seguidamente pasar a una segunda fase en la que grupos de expertos propusieran soluciones que incluyeran los tres tipos de acuerdo en los cinco ámbitos de aplicación mencionados, para volver finalmente al campo de la negociación política. De lo que se trata, en definitiva, es de proceder hacia una democracia liberal en la que todos los ciudadanos puedan "sentirse cómodos" con los símbolos, las instituciones, etcétera, del Estado en el que viven, desde un plano de igualdad. Para ello resulta necesario superar el tipo de nacionalismo español implícito en el modelo constitucional actual. La acomodación política es posible a partir de una combinación de técnicas federales de diverso signo capaz de articular el pluralismo nacional y regional de la realidad española. Pero, de no abrirse esta vía, cada vez puede hacerse más plausible la perspectiva contraria, es decir, la de una desarticulación política que actualmente no es mayoritariamente deseada en las naciones minoritarias.
