La reforma del Senado, clave del Estado autonómico

Existe una conciencia generalizada sobre la necesidad de reformar el Senado porque, en su composición, prácticamente es una dúplica del Congreso y además tiene unas funciones muy subordinadas a él. En cambio, las comunidades autónomas (CC AA) carecen de una instancia clara para dialogar entre sí y con las instituciones generales del Estado. La conclusión es evidente: convirtamos al Senado en la Cámara autonómica, siguiendo la tradición de los Estados federales y la propia orientación, un poco difusa, es verdad, de la Constitución española.Esta idea surgió relativamente pronto, y el propio Senado aprobó en 1987 una moción para reformar su reglamento parlamentario, orientando a la Cámara hacia una mejor representación de las CC AA. La moción se repitió en 1989 y finalmente se concretó en la reforma del Reglamento de 1994, que creó la Comisión General de las Comunidades Autónomas. Su amplia composición y la diversidad de sus funciones condujo a considerarla como un pequeño Senado dentro del Senado; se introdujeron incluso elementos simbólicos interesantes, como el uso de las distintas lenguas cooficiales en los debates más importantes. Pero las propias limitaciones del Senado han desdibujado el perfil de la Comisión General, hasta defraudar las esperanzas que generó su aparición.

De todas maneras, la Comisión General, en su primer debate importante, en otoño de 1994, con la asistencia de todos los presidentes autonómicos (menos el vasco Ardanza), impulsó el estudio de la reforma constitucional del Senado, que fue aprobada con los votos afirmativos de todos los senadores, salvo cinco abstenciones. La preparación de la reforma se inició con fuerza bajo la presidencia del socialista Laborda, pero se interrumpió por las elecciones de 1996. Tras el triunfo del PP, fue retomada bajo la dirección de Joan Rigol, vicepresidente primero del Senado, pero también este segundo intento ha fracasado. Hace unas semanas, el ministro Acebes declaraba que el Gobierno abandonaba la idea de reformar el Senado.

Sin embargo, la reforma de la Constitución para convertir al Senado en una Cámara de las CC AA es cada día más urgente y esencial, y debería incluirse como punto importante de debate en la próxima campaña electoral. No para mejorar la actuación de la Cámara, sino para crear una institución donde las CC AA puedan expresar sus posiciones y participar en las decisiones generales del Estado. En estos 20 años de autonomía, las CC AA se han convertido en piezas fundamentales del Estado (que prácticamente es de carácter federal) y, sin embargo, carecen de una instancia de diálogo y negociación. ¿Dónde exponen las CC AA sus opiniones respecto a las leyes básicas del Estado que afectan decisivamente sus competencias? ¿Dónde negocian las CC AA los conflictos que les enfrentan sobre trasvases hidráulicos, trazados de autovías o reforma de la financiación? ¿Dónde pueden elaborar las CC AA sus proyectos de actuación conjunta? Los problemas de articulación del sistema autonómico se están radicalizando, como muestran la Declaración de Barcelona, firmada por los principales partidos nacionalistas, o el enfrentamiento, desde la reforma de la financiación, entre las CC AA gobernadas por socialistas y el Gobierno central. Los pactos de gobernabilidad practicados desde 1993 no son suficientes para resolver este tipo de problemas y es preciso encontra una vía distinta a la ensayada hasta ahora. Si alguien cree que la reforma del Senado no es necesaria debería explicar cómo debe responder el Estado a la necesidad de participación, diálogo y negociación de las CC AA en el conjunto del sistema.

¿Cómo debe ser la reforma del Senado para conseguir este objetivo? A la vista del derecho comparado, la mejor fórmula es, sin duda, el Senado alemán (Bundesrat, Consejo federal), que es un órgano de la federación, pero integrado por representantes de los gobiernos de los länder (textualmente, países, equivalente a nuestras CC AA). Cada land tiene adjudicado un número ponderado de representantes de acuerdo con su población, entre tres y seis, y envía a la Cámara a ministros y altos funcionarios distintos según el asunto de que se trate, que votan siempre de acuerdo con el número de representantes que le corresponde.

¿Cómo resultaría un Senado semejante en España? Sólo para mostrar que un órgano parecido sería viable en España podemos imaginarnos una representación, también ponderada, de la población siguiendo el criterio alemán: tres votos para las CC AA con menos de un millón de habitantes (Cantabria, Islas Baleares, La Rioja y Navarra); cuatro votos para las CC AA con menos de dos millones de habitantes (Aragón, Asturias, Castilla-La Mancha, Extremadura, Canarias y Murcia); cinco votos para las CC AA con menos de tres millones de habitantes (Castilla y León, Galicia y País Vasco), y seis votos para las CC AA con más habitantes (Andalucía, Cataluña, Comunidad Valenciana y Madrid). Evidentemente, estos números son discutibles y pueden buscarse otras ponderaciones; lo importante es conseguir un cierto equilibrio entre los distintos tipos de CC AA y, sobre todo, configurar una institución que permita el diálogo y la negociación, hoy imposibles.

Las principales funciones de este Senado integrado por los gobiernos de las CC AA, siguiendo también el modelo alemán, serían: participar de forma decisiva en la legislación del Estado que afecta a las CC AA (con la posibilidad de una Comisión Mixta Congreso-Senado para resolver las diferencias), impulsar las relaciones entre las CC AA y de éstas con el Gobierno central, determinar la participación de las CC AA en la formación de la posición de España ante la Unión Europea y reflejar a nivel general los hechos diferenciales de las CC AA. Otras tareas importantes que ya corresponden al Senado, pero que se abordarían mucho mejor por la participación de los Gobiernos autonómicos, serían el nombramiento de cuatro magistrados del Tribunal Constitucional, la decisión sobre las reformas de la financiación de las CC AA y su participación en los procesos de reforma de la Constitución. Lógicamente, una institución integrada por los Gobiernos de las CC AA tendría otros efectos positivos, como la disminución de los conflictos de competencias y la multiplicación de las relaciones entre las propias CC AA.

En Alemania, el Bundesrat responde a razones históricas, de las que carecemos en España (¿en qué ámbito constitucional tenemos nosotros tradición democrática?), pero sus funciones y su composición resultarían tan útiles al sistema autonómico como al alemán, porque ambos descansan sobre los Gobiernos autonómicos, que son la institución con mayor peso, a la vez político y técnico, tanto de los länder como de las CC AA.