Por un gobierno local democrático

La experiencia de los gobiernos locales democráticos es ya un dato consagrado dentro de la realidad política andaluza y española. Después de 20 años de ayuntamientos es hora de examinar nuestra democracia local y de analizar los nuevos retos de los gobiernos locales en el siglo XXI. La entrada en vigor de la Constitución de 1978 supuso un cambio radical en las relaciones entre las distintas administraciones. Reconoce y garantiza el autogobierno de las comunidades autónomas y se sientan las bases políticas y normativas para liquidar una concepción centralista de los asuntos públicos, rescatando a las corporaciones locales de la situación de minusvalía administrativa a la que estaba sometidas, devolviéndolas al lugar que nunca debieron perder, esto es, al de auténticos entes de gobierno local que han de satisfacer por igual las exigencias políticas de cada comunidad vecinal y la eficaz prestación de los servicios públicos. Así pues, el autogobierno de las corporaciones locales debe basarse más bien en la imprescindible presencia del poder municipal en la toma de decisiones sobre todos los asuntos que, en uno u otro grado, afecten a los intereses de la comunidad vecinal, aun cuando tales intereses puedan ser comunes a los de otros colectivos territoriales iguales o superiores. Una de las cuestiones de fondo que subyace 20 años después de constituirse los ayuntamientos democráticos -y que aún hoy no se ha solucionado- es el alcance y el contenido de la autonomía municipal, que la Constitución protege frente a eventuales invasiones de otros poderes públicos, así como la dimensión política de esta autonomía. Como es sabido, el concepto clave al que la Constitución vincula el autogobierno municipal es la gestión de los intereses propios de la comunidad vecinal, concepto que se delimita desde una triple perspectiva: las competencias que los municipios han de ejercer, las funciones y servicios que han de desempeñar y los recursos económicos que deben poseer. Afirmaba Adolfo Posada que el problema sustantivo de los municipios consiste en la determinación de sus relaciones políticas y constitucionales con el Estado del que forman parte, y que dicha determinación es elemento esencial de toda doctrina del régimen local. Recordemos que para las fuerzas de la oposición democrática, el programa de transformación que tenía que atender la transición democrática local era muy amplio. El cambio comportaba, como mínimo, las siguientes dimensiones: la democratización de la estructura del gobierno local, la potenciación del gobierno local, la intercomunicación entre ciudadanos y gobiernos locales y la descentralización. Estos postulados tienen expresión tanto en la Constitución como en el desarrollo posterior, Ley de Bases de 1985. Es conocido, igualmente, cómo el reconocimiento del principio de la autonomía local se ha visto restringido, tanto por la interpretación que a veces ha hecho de él el Alto Tribunal, como por la acción de los Gobiernos centrales y autonómico. A la hora de profundizar en su autonomía, los ayuntamientos se encuentran, en repetidas ocasiones, con el intento de las comunidades autónomas de reforzar su propia cohesión interna a costa del autogobierno de las entidades locales, en lugar de reivindicar su posicionamiento frente al Estado, incurriendo en actitudes centralistas en sus relaciones con los ayuntamientos y la forma cómo se realizó la creación de las CC. AA. interrumpía el proceso "en cascada" que podía haber permitido transmitir responsabilidades y recursos desde la cumbre del Estado hasta la base local. La evolución del gasto público por niveles territoriales en los últimos 15 años lo muestra con claridad: mientras que el nivel central ha pasado del 89% del total de gasto público en 1980 a sólo el 62% en 1995, las administraciones locales han pasado del 11% al 12% en el mismo periodo: todo el proceso de descentralización que se ha producido ha recogido el tramo entre el Estado central y las autonomías, sin seguir más abajo. Las previsiones actuales van en la misma línea: cuando se complete la transferencia de las competencias educativas a las CC. AA., éstas se situarán, aproximadamente, en el 30% del total del gasto público, pero esto no representa un peso de las administraciones locales, que se prevé sigan situándose alrededor del 12%. Planteada así la cuestión, hay que aportar soluciones. Creo que se debe corregir la actual técnica de las competencias compartidas entre Estado, comunidad autónoma y ayuntamientos en materia de prestación de servicios pues, en la práctica, ha ocasionado que los ayuntamientos, al tratar de prestar el máximo nivel de servicios a sus ciudadanos, intervengan en materias donde no existe una clara distribución competencial. Por tanto, habría que potenciar las competencias genuinas de las corporaciones locales y, al mismo tiempo, ampliar aún más el ámbito competencial de los entes locales en aquellas materias compartidas o comunes, a costa o en detrimento de la comunidad autónoma, siguiendo el principio ya generalmente admitido de acercar la Administración al ciudadano y de atribuir el servicio a la esfera administrativa mejor situada para prestarlo. Tengamos presente que los ayuntamientos no son únicamente meros "prestadores de servicios" o entes descentralizados ni, aún menos, desconcentrados. Su autonomía debe ser entendida en su dimensión "política" y no meramente administrativa. Desde esta perspectiva, un concepto dinámico y moderno de la autonomía reclama para las CC LL la titularidad de todos aquellos poderes y competencias que, en cuanto entes de gobierno y administración son necesarios para satisfacer eficazmente los intereses de sus respectivas comunidades vecinales: poderes y competencias que han de ser ejercitados en condiciones tales de poder imprimir a los mismos la orientación política predominante en cada corporación, de acuerdo con los resultados del mandato electoral. Examinemos brevemente cómo aquellos postulados municipalistas, compartidos por las fuerzas políticas democráticas en los momentos iniciales del nuevo sistema político se plasmaron en términos concretos. Estos elementos me parecen los más significativos: 1.- Atribución del protagonismo esencial de la política local a los partidos políticos. La Ley Electoral del 1978 (refrendada por la LOREG) generaba una situación fuertemente partitocrática, a través de mecanismos como la representación proporcional, las listas cerradas y bloqueadas, la fijación de un límite del 5% de los votos para obtener representación local. 2.- La situación financiera de los ayuntamientos ha sido abordada de una forma poco satisfactoria. En los últimos años, los poderes legislativos han atribuido nuevas funciones y responsabilidades a las administraciones locales que no iban acompañadas de los recursos necesarios para hacerles frente. 3.- En las relaciones entre administraciones locales y agrupaciones ciudadanas y, más ampliamente, en el ámbito de la creación de mecanismos reglados de participación ciudadana, los avances han sido escasísimos. 4.- El aspecto más importante ha sido el de la baja prioridad del mundo local en la agenda política, en comparación con el papel que ha tenido el proceso de descentralización autonómica. La forma de este proceso y su calendario han tenido importantes consecuencias sobre el sistema local. 5.- Los gobiernos locales españoles han adquirido un fuerte presidencialismo en torno a la figura del alcalde. Hoy, 20 años después, siguen sin solucionarse los problemas de competencias de las corporaciones locales y la potenciación de su autonomía política. Se observa además una obsesión desmedida en los políticos locales por asumir muchas competencias, olvidando lo que ya Adolfo Posada afirmaba que el autogobierno de ciudades y pueblos no es "cosa de cantidad" sino que entraña más bien la idea de calidad. Esta obsesión por las competencias se ha querido satisfacer mediante la aprobación del Pacto Local y su desarrollo legislativo, que nace lógicamente viciado porque al margen de posibilitar nuevas transferencias a los ayuntamientos, no se asignan los recursos económicos correspondientes, ni se arbitran los medios para reafirmar la autonomía política. La situación presente de la democracia local en España no parece responder a las esperanzas y a las expectativas que se habían puesto en ella. Es más: entendido el ámbito local como el más cercano al ciudadano y donde es más factible su implicación y participación directa, parece claro que la potenciación de la autonomía local es un elemento indispensable de todo planeamiento democratizador; en definitiva, la participación ciudadana sólo será significativa si el ámbito de decisión final es un ámbito relevante, con peso específico y con una efectiva capacidad de libre decisión. El discurso sobre la democracia local hoy no puede basarse sólo en las insuficiencias de modelo existente; también se deben tomar en consideración los fenómenos sociales emergentes, los nuevos elementos que surgen en la realidad. Estamos asistiendo a un conjunto de procesos de cambio, que dibujan, como tendencia general, una nueva ciudad y, por tanto, una nueva configuración de las relaciones entre ciudadanos, ciudad e institución local. En otras palabras: están modificándose las condiciones y los supuestos del gobierno local democrático.

Pedro Pacheco Herrera es alcalde de Jerez desde 1979.