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Tribuna:

Una propuesta desenfocada

El candidato socialista a la Presidencia, señor Borrell, acaba de celebrar la presentación de una proposición de ley orgánica mediante la cual se modifica la Ley Electoral en punto al régimen de las elecciones municipales. La proposición es muy llamativa, pues viene a proponer cambios radicales, entre los que se incluye la elección directa de los alcaldes, y según confesión de los autores es parcial, pues debe ser completada con reformas de la Ley de Bases de Régimen Local al efecto de corregir algunas disfunciones importantes que afectan al funcionamiento de los Ayuntamientos. La proposición plantea tres cambios importantes: la elección directa del alcalde mediante un sistema de doble vuelta, en el que sólo pasan a segunda votación quienes obtengan un 15% de los votos en primera, la atribución a la lista de partido del candidato ganador del 55% de los concejales y el reparto proporcional del resto y la supresión de la moción de censura. La proposición se presenta como un medio de profundizar la democracia municipal y de potenciar el papel de control político del pleno municipal. Es innegable que la propuesta tiene aspectos sugestivos, y que constituye una buena base, un buen punto de partida para el debate. Por de pronto hay que advertir que nos hallamos ante una proposición meramente demostrativa, la elección directa del alcalde se planteó en las negociaciones sobre el pacto local y no fue admitida por el PP, la proposición no tiene otro alcance que dar estado parlamentario a la cuestión, que no es poco, pero no ha sido concebida, ni está pensada, para publicarse en las páginas del BOE. Y eso se nota, porque ofrece la imagen de no haber sido pensada con el suficiente detenimiento. Por de pronto hay que advertir que no sirve para nada en tema de tránsfugas, mucho más complejo de lo que normalmente se dice. La proposición se presenta como inspirada en las legislaciones italiana y francesa, lo que es correcto, es una traducción aproximada de las disposiciones del código electoral galo para las grandes ciudades, precisamente por ello adolece de incongruencia. Las elecciones no son sólo, ni principalmente, un medio de designación de cargos, son, ante todo, un medio de crear representación y con ella legitimidad, y sólo subsidiariamente un medio de provisión de puestos públicos, de lo que se trata en la elección es de crear autoridades públicas que sean percibidas como legítimas y en las que los ciudadanos de diversa condición se reconozcan. Resulta curioso que se proponga una modificación en el ámbito en que mayor es el reconocimiento y aceptación del sistema vigente por los ciudadanos, el municipal. En cualquier país medianamente organizado el sistema global de representación tiene un pilar central -en los sistemas parlamentarios la elección de la Cámara Baja del Parlamento- a imagen y semejanza del cual se organizan los demás a fin de que la producción de legitimidad y representación obedezca a los mismos criterios de fondo y no se generen conflictos sobre el título del mando ni aparezcan disonancias difíciles de corregir. La solución general radica en proyectar los mismos criterios básicos que se emplean en la elección de los Comunes, el Congreso o la Asamblea Nacional, a las demás elecciones de distinto ámbito territorial. Así, si la elección parlamentaria es mayoritaria, la elección local lo es, así como la provincial y la del Parlamento Europeo (Inglaterra), si el sistema es mixto con dominante mayoritaria, la misma técnica se proyecta en provincias y municipios (Italia), etc. Pues bien, en el presente caso la coherencia se rompe: el principio proporcional que rige para el Congreso, la autonomía y la diputación no rige para el municipio. Las incongruencias están, pues, servidas, y no creo que vengan a fortalecer un sistema de representación que, en parte por sí, y en parte por una infelicísima jurisprudencia constitucional, necesita de fortalecimiento y mejora. La segunda objeción se dirige contra el sistema de provisión de alcalde: la idea de un alcalde de elección directa me parece buena, pero me parece que está mal contemplada en la proposición. La elección a doble vuelta sólo tiene sentido si se busca un alcalde de mayoría absoluta, y eso no está en absoluto garantizado en la proposición. Con independencia de que la elección directa por mayoría absoluta puede hacerse con una sola votación, lo que es más cómodo y barato, la elección por mayoría absoluta con doble votación sólo se puede garantizar si pasan a la segunda vuelta sólo dos candidatos, si hay tres o más que pasen del 15% y no se retiran se puede asegurar que el alcalde lo será por mayoría simple, la finalidad de doble votación se frustrará, y se generará un problema adicional: como justificar de modo creíble ante una población habituada a 20 años de escrutinio proporcional que el 25 o el 30% de los votos tengan más de la mitad de consistorio, y el 65% o más sólo el 45%, como mucho. No parece que la capacidad de representación y generación de legitimidad del sistema se ven muy favorecidos en un escenario así. La tercera objeción se refiere a la moción de censura. La supresión es innecesaria y contraproducente. Es innecesaria porque en el no muy afortunado régimen actual el número de cambios de alcalde por censura está por debajo del 1% y los alcaldes de legislatura por encima del 99%. No hay problema serio y grave de inestabilidad municipal. Es contraproducente porque la supresión de la censura significa que alcalde y equipo de gobierno no responden ante nadie durante cuatro años, y no parece que un gobierno municipal irresponsable sea ni muy democrático, ni muy buena idea. El gobierno local tiene problemas, pero la censura no está entre ellos. Y dos apostillas para acabar, primera, la proposición mantiene el más relevante de los vicios de nuestro régimen jurídico local: su uniformidad, se aplica igual a municipios turísticos e industriales, a municipios grandes y pequeños, el mismo sistema de elección rige para un hábitat disperso, para una población concentrada en nucleos urbanos grandes y para un ayuntamiento con cabecera y pedanías. La segunda, un sistema de partido y representación que, como el nuestro, muestra síntomas de esclerosis y fosilización y es crecientemente ineficiente no necesita de menos participación, sino de más, de menos pluralismo, sino de más, de menos transparencia, sino de más, y no parece que un diseño destinado a dejar las alcaldías, todas las alcaldías en manos de dos partidos sea una receta indicada para esos males, si se tratan de remediar, claro está.

Manuel Martínez Sospedra es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Domingo, 29 de noviembre de 1998