¿Una reforma progresiva del IRPF?

El informe de la comisión creada por el Gobierno para la reforma del IRPF emplea sus últimas páginas (197 a 199) en aclarar que su propuesta no va a implicar una reducción del gasto público ni el aumento de otros impuestos, y en calificarla como "claramente progresiva". Se comprende este esfuerzo porque deben ser pocos los lectores que después de las 196 páginas anteriores podrían haber llegado a conclusiones semejantes por sus propios medios. Veamos por qué.El informe contiene la propuesta de lo que será la segunda parte de la reforma del IRPF. La primera fase ha consistido en una modificación profunda de la imposición de los incrementos de patrimonio a largo plazo; en la reducción de la tributación de los rendimientos empresariales y profesionales a través de la desnaturalización de los procedimientos objetivos de determinación de bases; y en la ampliación del límite máximo de la reducción por fondos de pensiones.

Esta fase ha incluido también la conversión del IRPF en un tributo parcialmente cedido a las comunidades autónomas, con el reconocimiento, a algunas de ellas, de capacidad normativa para reducir la tarifa del impuesto y para aumentar ciertas deducciones de la cuota. Como se sabe, las comunidades autónomas ya estaban facultadas para incrementar el IRPF mediante la aprobación de un recargo.

El resultado de estas reformas ya es conocido y se puede sintetizar en el hundimiento de los ingresos por IRPF que, en 1997, en términos de contabilidad nacional, han experimentado un crecimiento del 0% sobre 1996, cuando la previsión de incremento era del 9,5%. Se han ingresado 310.000 millones menos de lo previsto en un año de gran crecimiento económico, en el que los impuestos directos han crecido un 12% y los impuestos indirectos un 8,3%. Tal resultado se debe, en buena parte, al descenso que han experimentado las retenciones por rentas del capital (15,5%). Se comprueba, pues, que la reducción del gravamen a los incrementos de patrimonio ha provocado la acumulación de la inversión en títulos cuyo rendimiento se grava como incremento de patrimonio en detrimento de otras inversiones, propiciando la disminución de la aportación de las rentas del capital al IRPF, y acelerando su evolución hacia un impuesto que grava fundamental mente las rentas de trabajo.

Por otra parte, nueve comunidades autónomas han establecido nuevas deducciones de la cuota para 1995, que van a suponer la reducción del impuesto a los residentes en esas comunidades. Como en estos momentos las comunidades autónomas se financian con recursos que proceden de los impuestos pagados por todos los españoles y de los impuestos pagados por los residentes en la propia comunidad, y como la relación entre unos y otros varía para cada una de ellas en función de múltiples razones (el nivel alcanzado de transferencias, su riqueza relativa, etcétera), resulta difícil reconocer que el sostenimiento de las cargas públicas se realiza de acuerdo con la capacidad económica de los ciudadanos y el principio de igualdad como ordena la Constitución.

La propuesta de la comisión para la segunda fase de la reforma del IRPF, partiendo del mantenimiento de las medidas ya introducidas, comprende la reducción del tipo marginal máximo de gravamen (en la actualidad 56%) que deben tomar como referencia el 45% en un primer momento, para reducirse posteriormente hasta el 40%, manteniéndose el tipo inicial de la escala en el 20%; la simplificación de la escala de gravamen hasta reducirla a cinco tramos ini cialmente, para finalmente llevarla a tres; la desaparición de las deducciones de la cuota (familiares, rendimientos del trabajo personal, alquiler de vivienda, gastos de enfermedad, etcétera) que no responda a una razón técnica o de fomento de las inversiones; el establecimiento de una reducción global de la base imponible en concepto de mínimo personal de exención del contribuyente, y, en su caso, de su cónyuge y demás miembros de la unidad familiar, que sustituye a los vigentes mínimo exento y deducciones familiares; la sustitución de la actual deducción de la cuota por rendimientos del trabajo personal por una reducción (no se precisa su cuantía) de dichos rendimientos antes de integrarse en la base imponible; y la desaparición de los actuales mínimos exentos por rentas de capital y por incrementos de patrimonio, así como de la posibilidad de deducir los intereses de los préstamos hipotecarios en las adquisiciones de la vivienda propia.

De esta propuesta se deduce un impuesto, según el informe, que va a reducir el gravamen de las rentas más altas, para dotar de mayor eficacia y competitividad a nuestra economía, al tiempo que permite el mantenimiento de los escenarios presupuestarios del Plan de Convergencia sin pérdida de progresividad.

Sin entrar ahora en la relación entre la reducción del gravamen y la eficiencia y competitividad de la economía, lo cierto es que el informe no proporciona ninguna pista que permita tener alguna idea de cómo es posible mantener la capacidad recaudatoria reduciendo el impuesto a todos los contribuyentes. Es sorprendente que a pesar de que la Administración tributaria dispone de todos los datos de los 13 millones de contribuyentes, el informe carezca del más mínimo cálculo sobre éste y los demás aspectos de la propuesta, limitándose a hacer una presentación literaria de las cuestiones como hacían los libros blancos de las épocas en las que no se disponía de dato alguno.

Aunque no da a conocer el coste recaudatorio de la reforma, el informe indica que dicho coste resulta mucho más reducido, o se anula, si se produce un aumento de las bases por encima de su crecimiento vegetativo, para concluir que el impacto recaudatorio de la reforma dependerá del aumento de la eficiencia administrativa que, a su vez, está en función de una profunda reforma administrativa y de un mayor esfuerzo en la lucha contra el fraude. Tampoco hay muchos datos para saber cómo se mantiene el carácter progresivo del impuesto, a pesar de la reducción de los tipos más elevados de la tarifa, y del mantenimiento -según el informe- de su capacidad recaudatoria. Sólo es posible saber que dicha tarea se atribuye conjuntamente a la nueva configuración de los mínimos exentos, al tratamiento de la familia, a la reducción de exenciones y deducciones, así como a la simplificación de los tramos de la tarifa y a la reducción de los tipos marginales y, sobre todo, al éxito de la lucha contra el fraude.

El informe no especifica cómo van a combinarse todos estos elementos para conseguir reemplazar los elementos de progresividad, hoy en vigor, que desaparecen (tipos marginales más elevados, tramos de renta a tipo cero, deducciones familiares, por trabajo personal, mínimos exentos de determinadas rentas, etcétera). Tan sólo concreta que la aplicación de la reducción por mínimo exento debe realizarse directamente en la base imponible. Como se sabe, las deducciones en la base son un procedimiento técnico que da menos progresividad al gravamen que las vigentes deducciones en la cuota de cantidades fijas, ya que hace depender el mínimo exento de cada nivel de renta.

Lo cierto es que ni la suficiencia recaudatoria del impuesto ni su progresividad se deducen de la estructura del gravamen propuesta, que, por el contrario, está claramente dirigida a la reducción de su capacidad recaudatoria y a la limitación de su progresividad. Debe ser por ello que, en último término, el informe hace que la consecución de estos dos objetivos dependa de aspectos externos a la propia configuración del impuesto, como son la mejora de la eficacia de la Administración tributaria y el éxito de la lucha contra el fraude. Todos podemos estar de acuerdo en que esas actuaciones deberán ser acometidas en cualquier caso. De hecho la Administración tributaria lleva bastantes años desarrollando importantes esfuerzos, como reconoce el propio informe, pero resulta evidente que eso no será suficiente para conseguir los resultados buscados si el planteamiento del impuesto no es coherente con los objetivos de suficiencia y equidad que se pretenden alcanzar.

Por todo lo anterior, lo más probable es que el lector del informe esté convencido, al llegar a la página 196, de que se trata de una propuesta cuya aplicación supondrá un coste muy importante en términos presupuestarios y de equidad, y que las referencias obvias a la eficacia administrativa y la lucha contra el fraude, no pueden ocultar que la propuesta central (conseguir más eficiencia y competitividad de la economía española mediante la reducción de los tipos marginales de la tarifa y la limitación de la progresividad) unida a las anteriores modificaciones del impuesto, oriente el IRPF español en el sentido contrario a la solución de la cuestión fundamental que tiene hoy planteada la imposición personal sobre la renta, que no es otra que la de tratar de equilibrar la imposición de las rentas laborales y las rentas de capital por razones de equidad y sobre todo como condición para aumentar la eficiencia de la economía y la creación de empleo.