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La empresa pública en España

El autor analiza en este artículo el pasado y el futuro de las empresas públicas españolas ante el proceso de privatizaciones

El sector público empresarial de propiedad estatal reúne un conjunto de empresas de actividad muy dispar, cuya composición actual, sin perjuicio de la justificación que pueda haber existido en el momento de su creación, resulta difícil de sostener que obedezca a algún referente teórico ni a ninguna estrategia definida. La experiencia de los últimos años avala que ha quedado sin justificación econónmica la existencia de empresas públicas dado que no existen sectores ni actividades en los que resulte prioritario ni imprescindible la intervención pública bajo la forma de empresa.Durante los últimos años, el comportamiento de la empresa pública ha mostrado tres aspectos concretos:

1. Ser soporte y territorio principal de un modelo de sindicalismo que, a partir de los "liberados" -en porcentaje no comparable al sector privado- utiliza las empresas como fuente de rentas y de poder sindical, desconociendo las exigencias de rentabilidad de toda empresa. Esta realidad se refleja en los niveles salariales, las condiciones de regulación de empleo y en unas singulares relaciones laborales que, en la mayoría de las ocasiones,, han aceptado los directivos de los holdings y empresas por razones socio-políticas o, quizá, por su situación de interino en el cargo; dada la naturaleza política de la "propiedad".

2. Crear una cultura funcionarial en la empresa, no compatible con las exigencias de permanente adaptación competitiva derivada de la continua evolución tecnológica -servicios al cliente, productos y procesos- y de productividad -como consecuencia de los cambios en la demanda y de la aparición de nuevos oferentes en una economía que se abre a mercados cada vez más globales. Al mismo tiempo, dada la naturaleza de su propiedad pública, se acentúa la supuesta obligación del Estado de resolver todos los problemas de los ciudadanos y se genera un mercado politizado en sus relaciones con proveedores y clientes, que ven en la empresa pública una forma de obtener renta, lo cual no estimula el desarrollo de capacidades.

3. Aplazar los necesarios ajustes al mercado por presiones político-sindicales dando origen a las mayores necesidades de fondos que siempre se registran cuando los ajustes son inaplazables y afectan a la competitividad del resto de las empresas, porque distorsionan el correcto funcionamiento de los mercados.

Las empresas de propiedad estatal dependen de tres centros con más o menos autonomía': -Agencia Industrial del Estado (AIE).

- Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI),

- Dirección General del Patrimonio del Estado (DGPE).

Aparte de aquellas empresas con dependencia directa de los ministerios funcionales.

La Agencia Industrial del Estado se creó con el fin de ejecutar las directrices del Gobierno en materia de reconversión y reestructuración industrial de las empresas sometidas a regímenes especiales y derogaciones parciales de las normas comunitarias sobre competencia. La Agencia no podrá endeudarse ni avalar o conceder préstamos a sus empresas. Como consecuencia, las relaciones financieras de las sociedades o grupos cuya propiedad ostenta la AIE con el Estado se basan en los contratos-programa que puedan. establecerse para cada una de ellas y en el limite anual máximo de los avales del Estado..

El conjunto de empresas integradas en la AIE tiene una plantilla de 44.000 personas y una cifra de ventas de 650.000 millones de pesetas. Las empresas de la Agencia se enfrentan a situaciones. muy diferentes. Así, por ejemplo, la CSI -CorporaciónSiderúrgica- que concentra más de la mitad de la facturación del conjunto de las empresas propiedad de la AIE, parece que debería aprovechar el actual ciclo siderúrgico para proceder a su inmediata privatización, con el fin de facilitar la creación de grupos siderúrgicos competitivos y, en todo caso, contemplando, si es posible la integración y alianzas con otras empresas o grupos nacionales.

Hunosa y Figaredo deberían acelerar su proceso de reducción de plantilla y actividad ante la inviabilidad económica. Santa Bárbara y Bazán se enfrentan con la dificultad de búsqueda de nuevos negocios y con la urgencia del ajuste productivo para su posterior privatización. Presur y Potasas de Navarra -50% del Gobierno navarro- se encuentran en liquidación por agotamiento de los recursos explotados. En similar situación se encuentran, de hecho, el conjunto de actividades siderúrgicas que todavía se desarrollan en las compañías del grupo AHV-Ensidesa Capital.

La división de construcción naval -AESA, Astano, Barreras- necesita una reestructuración y cambios de comportamiento que hagan posible su competitividad en 1998 sin ningún tipo de ayuda. Los astilleros venden sus productos a un precio que equivale al 50% del coste. El resto es cubierto con ayudas públicas, al igual que sucede en gran parte de los astilleros europeos, en forma de primas, subvenciones y, hasta ahora, compensación de pérdidas. Es urgente la introducción de cambios en la cultura sindical de los astilleros para que se acepten las soluciones que implica su privatización pues, en caso contrario, a medio plazo deberán cerrar, después de haberse beneficiado de todas las subvenciones posibles.

La Agencia Industrial, tal como se ha configurado, no parece ser un elemento que facilite ni la eficacia ni la eficiencia empresarial. Existen dos consideraciones organizativas que no se deben olvidar: 1) El exceso de controles implica descontrol, mucho más cuando el problema de las empresas de la AIE no es de falta de control, sino que hay que proceder a su ajuste, cierre o privatización y no generar controles y codecisiones que mantengan empleos de la Agencia. 2) Sustituir las funciones de los ejecutivos de las empresas, centralizar la planificación estratégica e intervenir en decisiones estratégicas es centrar las bases para la dilución de responsabilidades y la ineficiencia empresarial. El reducido número (le máximos ejecutivos en las empresas (siete) permite la coordinación con los equipos directivos de la Agencia, sin necesidad de la maquinaria burocrática y la cultura que encierra la oficina heredada del INI (95 empleados).

Sin embargo, se van a producir dos hechos relevantes, y esperemos que inductores de consecuencias positivas en el comportamiento de sus empresas, derivados de la ausencia de competencias financieras con que se ha creado la Agencia: a) van a ser visibles los incumplimientos de los contratos programa, así como los créditos extraordinarios que habrá que arbitrar para cubrirlos: y B) la Agencia no va poder ser objeto de demandas de poyo a sectores y/o empresas económcamente inviables por razones sociopolíticas. No obstante, no debe olvidarse que aportación del estado a las empresas de la Agencia para 1996 será de más de 400.000 millones. Es urgente hacer una estimación de cual es el coste total para los ciudadanos de los planes de ajustes de estas empresas, dado que los complementos de pensiones en las jubilaciones, así como los singulares planes de prejubilación con límites garantizados alrededor del 80% del salario de media, se recogen, sólo en parte, en las cuentas de resultados de las empresas a las que hay que añadir lo que se paga a través de los distintos organismos del Ministerio de Trabajo.

La SEPI, creada por Real Decreto Ley 5/1995 de 16 de junio, se concibe como una sociedad instrumental, como un holding, que posee las acciones del Estado en Repsol y Teneo, así como, pequeñas participaciones en Gas Natural y Enagas así corno en otras sociedades. Sus funciones básicas son: a) la amortización de la deuda histórica del INI -700.000 millones- (sin considerar la deuda del INI previamente asumida por el Estado); b) la tenencia de las participaciones del Estado en Repsol y Teneo.

Las participaciones que configuran la cartera de la SEPI son básicamente, Repsol y Teneo. Con esta cartera es previsible esperar en un futuro la venta del resto de paquete de Repsol (10%), después de la reciente privatización del 11%; la de Gas Natural (3,81%) a Repsol (que ya posee el 45,26% y/o en el mercado); y la venta del 9% de Enagas a Gas Natural o a Repsol, en línea con la venta de Sagane a Enagas.

De cara al futuro, lo más útil para Teneo, sería su reordenación o su desaparición, dado que es un conglomerado de empresas cuya justificación está unida a unas supuestas economías de es cala y alcance -servicios horizontales a prestar a las empresas por la oficina central- que, de existir, son poco relevantes y no compensan los costes y comportamientos letárgicos, propios e inducidos, por la burocracia de la corporación, a pesar de la reducción de su plantilla. Y lo que es más preocupante, aplazan las decisiones de reestructuración y/o ajuste al utilizar los fondos de las empresas rentables en negocios de dudosa viabilidad, con base en la caja de las empresas del sector eléctrico que aportaron 107.000 millones en 1995.

Tiene poco sentido mantener conglomerados de dudosa eficiencia cuando estamos asistiendo a la especialización de los grupos empresariales, a la rotura de grupos con negocios no relacionados, e incluso a la de grandes empresas con negocios relacionados (ATT, ICI) para facilitar la competencia y las economías de gestión, ante la irrelevancia de las economías de escala y alcance. Los mercados de capitales penalizan el factor conglomeral, confirmando el principio de que las partes valen más que el todo.

El último grupo de sociedades de propiedad pública estatal se compone de un conjunto heterogéneo de empresas dependientes de la Dirección General de Patrimonio del Estado, las cuales pueden clasificarse en los siguientes cuatro bloques, en función de su estatus y evolución deseables:

1. Empresas con cotización en el mercado bursátil, con capacidades directivas, y, por tanto, de fácil privatización total: Telefónica (21%), Argentaria (26,7%), Tabacalera (53,36%).

2. Empresas con negocios que pueden ser la base para desarrollar o crear alianzas y / o fusiones con grupos privados: Aldeasa, Trasmediterránea, Empresa Nacional de Autopistas (Anausa) y Paradores de Turismo.

3. Empresas cuya actividad o negocio viene condicionado por el sector público y cuya posible venta, por tanto, exige una previa regulación y reestructuración en aIgunos casos: Cetarsa, Tragsa, Segipsa, Alimentos y Aceites, Mercasa, Agencia Efe, Senasa, Minas de Almadén y Explotaciones Agrarias Andaluzas y Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación.

4. El resto de instrumentales que desaparecerán cumplidas sus funciones o continuarán, pero con escasa importancia.

Finalmente, por lo que se refiere a las sociedades con dependencia directa de sus respectivos ministerios funcionales, son un conjunto de empresas y organismos cuya privatización y / o la gestión privada de sus actividades, en algunos casos, no presenta dificultades, mientras que para otras, exigiría un cambio de regulación previo, dado su carácter de actividad regulada, o monopolio natural.

Álvaro Cuervo García es catedrático de Economía de la Empresa de la Universidad Complutense.

* Este artículo apareció en la edición impresa del 0027, 27 de junio de 1996.