El ejercicio del poder en Europa
Desde todos los rincones de nuestro continente se reclama más transparencia y más explicaciones sobre los trabajos de la Unión Europea. Sin duda alguna ambas son necesarias, aunque está demostrado que no tienen por qué aumentar el entusiasmo por la causa. Un debate televisado en directo de nuestro país o de otro cualquiera no siempre provoca conversiones fulminantes al parlamentarismo. ¿Hay por ello que dejar de hacerlo? Por supuesto que no.Por otra parte, el Gobierno danés dio en su día más explicaciones e informaciones que nadie sobre el Tratado de Maastricht. Y, sin embargo, perdió el referéndum. ¿Hizo mal al informar exhaustivamente? Por supuesto que no.
Todos tenemos la obligación de clarificar y no de confundir.
De hacer que los ciudadanos entiendan que las decisiones que se toman en el ámbito de la Unión Europea van dirigidas siempre a beneficiarles, nunca a hacerles la pascua. Algunos tenemos mayores responsabilidades que otros en esa tarea informativa y difusora.
De ahí que quiera comentar el artículo del profesor Rubio Llorente del 18 de noviembre, titulado Calamares, tomates y representación popular, porque me ha producido una gran preocupación, me ha suscitado una interesante interrogación y rme ha conducido al planteamiento de una sugerencia.
Una gran preocupación porque el funcionamiento institucional de la Unión Europea es muy distinto en realidad al descrito en el artículo. Es totalmente incorrecto afirmar "que en las instituciones de la Comunidad Europea España está representada únicamente por su Gobierno". Tan institución como el Consejo es el Parlamento Europeo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas, y en ninguna de ellas está representado el Gobierno. Ni el español ni el de cualquier otro país europeo.
Es igualmente incorrecto afirmar que las "decisiones del Consejo (...) se adoptan por un órgano (...) que no es reponsable (...) ni siquiera ante el Parlamento Europeo", y es también un error afirmar que "son (las decisiones) obra exclusiva de los Gobiernos...". Cualquier conocedor de las instituciones europeas sabe que el Consejo no es un órgano, sino una institución; que el Consejo, en infinidad de ocasiones, tiene que decidir junto con el Parlamento Europeo y nunca contra la voluntad de éste; que las decisiones no son obra exclusiva de los Gobiernos, porque la Comisión (independiente de los Gobiernos) tiene el monopolio de la iniciativa legislativa, y sin ésta los Gobiernos representados en el Consejo no puede decidir.
Estoy convencido que el profesor Rubio no quiso escribir lo que escribió. Pero tal como quedó escrito los lectores pudieron pensar: verdaderamente, la construcción europea la tejen los Gobiernos a su antojo y capricho. Y no es así. No hay que buscar culpables ni¡ contribuir a ese asfixiante clima que convierte a los Gobiernos en los malos de la película por definición. Hay que ser muy rigurosos con la información.
Pero también me ha suscitado una interesante interrogación: ¿por qué ese empeño en aplicar a la construcción política europea las categorías propias del derecho constitucional nacional o de la teoría del Estado? Parece que sólo pudiera identificarse una Europa democrática con las medidas y circunstancias de un Estado democrático.
Tanto los partidarios del federalismo europeo como los que se oponen al mismo hacen una transposición incorrecta del derecho nacional al derecho europeo. Y, sin embargo, la virtualidad del proyecto europeo es precisamente la de no ser comparable a una teoría constitucional nacional. Quiero decir que no hay ni tiene por qué haber a escala europea un Gobierno responsable políticamente ante un Parlamento, en los mismos términos que en un Estado. Lo que sí tiene que haber es un equilibrio de poderes, un ejercicio contrapesado de la función decisoria, un juego equilibrado de instituciones, derechos y obligaciones.
Necesitamos ejercitar constantemente la imaginación para no caer en el fácil recurso de pedir lo que -probablemente- nunca existirá a escala europea: una estructura político-democrática idéntica a la de un Estado. Partiendo de la base de que la Unión Europea tiene dos rasgos, dos principios definitorios, la integración y la supranacionalidad, hay que aceptar lo que se derive de su desarrollo y hay que proporcionar la ingeniería política singular y exclusiva para que funcione eficaz y democráticamente.-
A partir de todo lo anterior y de los trabajos de la futura conferencia intergubernamental, me permito plantear una sugerencia hagamos una reflexión a fondo sobre el ejercicio del poder a escala europea. Me parece un elemento clave para el futuro de la Unión, sobre todo cuando se haya ampliado con la entrada de los países de Europa central y oriental, Malta y Chipre.
Una Europa de 27 países no puede ejercer el poder, no puede tomar decisiones con las mismas instituciones y procedimientos de que ahora dispone si quiere preservar el principio de integración. Por eso, me temo que algunos quieren que esta ampliación se produzca cuanto antes, porque así menos tiempo, habrá para corregir todos los mecanismos y, por tanto, la Unión se diluirá por su propia ineficacia.
Una Unión Europea de 27 o más países miembros, para ser a la vez eficaz y democrática, no puede ejercer el poder decisorio mediante la unanimidad de sus miembros. Una Unión Europea de esas dimensiones que quiera preservar sus características supranacionales no puede ensanchar sus instituciones constantemente ni hacer que éstas funcionen siempre con el pnincipio de que "todos los Estados miembros están representados en todas las instituciones". ¿Adónde llegaríamos así con la Comisión o el Tribunal de Justicia?
Por ello la reflexión sobre el ejercicio del poder me parece inaplazable. Entre, otras cosas porque el modelo que finalmente resulte no es indiferente para nadie, y desde luego no lo es para España. Se suele pensar que la unanimidad o la decisión intergubernamental sirve para preservar los intereses nacionales. No niego que sea así a menudo. Pero, en el caso de España, nuestro país casi siempre ha encontrado mayores beneficios en las decisiones por mayoría (comunitarias) que con las unánimes (intergubernamentales).
Guste o no guste, en una Unión de 27 o más países veremos una geometría económica y política muy variable en la que el ejercicio del poder tenderá a organizarse en torno a un pequeño grupo... si no se revisan a fondo las instituciones actuales. Y para predicar con el ejemplo de la imaginación dejo algunas sugerencias, que nadie tome al pie de la letra, sino como posibilidades para desencadenar esa reflexión sobre el ejercicio del poder.
1. La Comisión y el Tribunal de Justicia deberían tener menos miembros que los países en la Unión, para responder a su naturaleza supranacional.
2. El actual Consejo, conservando sus competencias, podría ampliarse para convertirse en la Cámara de los representantes gubernamentales. La compondrían por cada país tantos ministros como votos tiene ahora el país, y se reuniría de manera fija, por lo menos cuatro días al mes, deliberando en público o en privado según la materia objeto de debate
3. Habría que transformar la actual Secretaría General del Consejo en una presidencia ejecutiva ejercida por un presidente designado por el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo, ante los que sería responsable. Se elegiría para un periodo de cuatro años, y para ser elegible debería haber sido antes miembro del Consejo Europeo o de la Comisión.
4. Convertir el Parlamento Europeo en una Cámara de los Estados con una representación paritaria -corregida levemente- de todos los Estados. Con ello se les daría a los diputados mucho más peso político.
Quizá se piense que estamos muy lejos de llegar a estos conceptos, si es que llegamos algún día. Quizá algunos no tengan prisa. A mí lo único que me parece imprescindible es reflexionar a fondo sobre cómo preservar las características básicas del proyecto europeo una vez que en la Unión seamos 25 o 30 países y sobre cómo organizar un poder genuinamente europeo con rasgos propios y no prestados de la teoría estatal. Lo demás es secundario.
Me parece importante que aportemos al debate lo que esté a nuestro alcance, pero también que informemos correctamente a nuestros ciudadanos.
