El Tribunal Constitucional y las cámaras de comercio

El Pleno del Tribunal Constitucional (TC) ha pronunciado el día 20 de junio de 1994 una sentencia en la que se resuelven varias cuestiones de inconstitucionalidad contra las leyes que regulaban los recargos, tributarios establecidos en favor de las cámaras de comercio, industria y navegación. La sentencia ha declarado que el régimen de adscripción obligatoria a las cámaras de comercio ha quedado derogado por la Constitución por ser contra la libertad de asociación, reconocida en el artículo 22 de la misma. Con esta sentencia se pone fin a unos tributos de legalidad más que dudosa y a un régimen de restricción de la libertad de los comerciantes y empresarios que había provocado un amplio rechazo social y que, además, las cámaras de comercio estaban gestionando con un erróneo, ánimo expansivo.El Tribunal consagra la faceta negativa del derecho fundamental de asociación, es decir, la libertad de no asociarse, y establece que la adscripción forzosa a las "corporaciones de derecho público" constituye un hecho excepcional que sólo está justificado cuando los fines públicos encomendados a la corporación tienen relevancia constitucional. Tal relevancia sólo ha sido apreciada por el TC en casos muy determinados.

La sentencia reitera los dos criterios mínimos y fundamentales necesarios para que una asociación de creación legal, carácter público y adscripción obligatoria pueda superar un adecuado control de constitucionalidad:

- No puede quedar afectada la libertad de asociación: la adscripción obligatoria a una entidad corporativa no puede ir acompañada de una prohibición paralela de asociarse libremente.

- El recurso a estas formas de agrupaciones no puede ser convertido en regla dentro de un Estado social y democrático de derecho basado en el valor superior de la libertad. La adscripción obligatoria a estas corporaciones públicas, en cuanto tratamiento excepcional, debe encontrar suficiente justificación, ya sea en disposiciones constitucionales, ya sea en las características de los fines de interés público que persigan.

La sentencia establece que el régimen legal de las cámaras de comercio no supera el segundo de los criterios enunciados, porque la adscripción obligatoria a las mismas ni está justificada en la Constitución ni supera el test de relevancia constitucional de los fines públicos atribuidos. La sentencia repasa tanto la finalidad general de las cámaras (el fomento y la representación de los intereses del comercio, de la industria y de la navegación) como las funciones y actividades concretas que desarrolla, llegando a la conclusión de que "cualquiera de las funciones enumeradas puede encomendarse a asociaciones de tipo privado o, incluso, realizarse directamente por la propia Administración sin necesidad de obligar a los comerciantes, industriales y nautas a pertenecer obligatoriamente a una corporación de derecho público y a sostenerla con sus aportaciones".

Por lo que se refiere al alcance y efectos de la sentencia, la misma establece que son situaciones consolidadas, no susceptibles de ser revisadas, las siguientes:

-Las que han sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales firmes con fuerza de cosa juzgada.

- Las cuotas pagadas y no recurridas.

- Las cuotas devengadas y no pagadas que hayan devenido firmes por no estar pendientes de reclamación o recurso administrativo o judicial en la fecha de publicación de la sentencia.

La conclusión es que las cuotas camerales impugnadas (recursos pendientes de resolución en vía administrativa o judicial) o cuyo pago haya sido rechazado justificada y formalmente por el sujeto pasivo (manifestando su baja como miembro de las mismas) o que hayan sido notificadas defectuosamente (sin que el sujeto pasivo se haya dado por notificado) no pueden ser ya exigidas legalmente por las cámaras de comercio.

El efecto es parecido al que el TC estableció en la célebre sentencia de 20 de febrero de 1989 sobre declaración conjunta de las unidades familiares y que anuló parcialmente la Ley del IRPF: las cantidades ya ingresadas, no son restituibles al sujeto pasivo, pero las cuotas pendientes (salvo aquellas que el contribuyente haya aceptado tácitamente al no oponerse a su pago) dejan de ser jurídicamente exigibles.

Sin embargo, un análisis más detenido del objeto de ambas sentencias revela importantes diferencias de fondo. La del IRPF declaraba la inconstitucionalidad y consecuente nulidad de determinados preceptos legales, provocando una laguna o vacío legislativo que el legislador debía colmar urgentemente (como así hizo).

El caso de las cámaras es muy diferente: ni existe una obligación general de contribuir y declarar, como sucede con el IRPF y demás tributos, ni la nueva sentencia crea vacío normativo alguno. Aquí no se trata de que el recargo de las cámaras deba ser regulado, liquidado y pagado conforme a criterios distintos de los vigentes hasta la fecha. El efecto es mucho más radical: el recargo deja de ser jurídicamente exigible a quienes no deseen formar parte de estas corporaciones. Por ello, aunque resulte razonable que las cuotas ya abonadas y aplicadas por las cámaras a sus finalidades no sean restituidas a los contribuyentes (una conclusión diferente, podría atentar al principio de seguridad jurídica), menos evidente parece la conclusión establecida por el TC en relación con las cuotas pendientes de pago que no hayan sido recurridas por los interesados, La sentencia de 20 de junio de 1994 declara expresamente derogado el régimen de adscripción obligatoria a las cámaras de comercio, y, por tanto, la aplicación del principio jurídico lex posterior debería imponer la inexigibilidad de aquellas cuotas no prescritas cuyos sujetos pasivos, sin necesidad, de recurrirlas expresamente, se hayan abstenido de pagar como una manifestación tácita de su voluntad de no afiliación. Éste es un punto que la nueva sentencia deja abierto y que los jueces ordinarios tendrán que resolver.

Nada dice la sentencia sobre la nueva Ley 3/93, de cámaras de comercio, puesto que las cuestiones sometidas a conocimiento del TC eran anteriores a la publicación de esta ley. No obstante, entendemos que los argumentos de la sentencia son de aplicación a la nueva ley, la cual, aunque reduce el coste fiscal de los recargos, sigue inspirada en el principio de integración forzosa y no asigna a las cámaras funciones públicas sustancialmente distintas de las que ejercían con anterioridad.

Las funciones de carácter autocalificado como público-administrativo que la ley de 1993 encomienda a las cámaras de comercio son similares a las que establecían las normas derogadas por el Tribunal Constitucional, en particular el reglamento de 1974: expedir certificados de origen, recopilar costumbres y usos normativos mercantiles, proponer al Gobierno reformas o medidas para el fomento del comercio, la industria y la navegación, actuar como órgano de asesoramiento de las administraciones públicas en la materia, desarrollar actividades de apoyo y estímulo al comercio exterior, en especial a la exportación, llevar un censo público de todas las empresas, desempeñar funciones de arbitraje mercantil, elaborar estadísticas del comercio, la industria y la navegación, promover y cooperar en la organización de ferias y exposiciones, crear y administrar lonjas de contratación, tramitar los programas públicos de ayudas a las empresas, etcétera...

Dice, en este sentido, el tribunal que "ni las funciones consultivas, ni las certificantes, ni las de llevanza del censo de empresas, ni las de apoyo y estímulo a la exportación son actividades cuyo cumplimiento no sea fácilmente atendible sin necesidad de acudir a la. adscripción forzosa a una corporación de derecho público", y que las actividades calificadas como "delegación de facultades administrativas" (realización de estudios e informes, registro de expedientes ... ) están enunciadas deforma vaga e imprecisa, aparte de que "tampoco exigirían la creación de una corporación pública de adscripción obligatoria".

Si las cámaras pretenden acotar los efectos de la sentencia, a la realidad jurídica anterior a la ley de 1993, y el Gobierno o el Parlamento no toman la iniciativa de reformar dicha ley con el fin de consagrar el principio de afiliación voluntaria, los contribuyentes estarán legitimados para formular recurso de amparo. o solicitar el planteamiento de cuestión de constitucionalidad hasta conseguir una nueva sentencia declarativa de la inconstitucionalidad de la ley de 1993 en lo relativo a la afiliación obligatoria y, por ende, a los recargos forzosos sobre el impuesto de sociedades y sobre el de actividades económicas.

En definitiva, aunque la sentencia abre interrogantes decisivos sobre el futuro de las cámaras, ha cerrado un prolongado periodo de incertidumbre sobre la legalidad de los recargos camerales y la constitucionalidad de la afiliación obligatoria. Y lo ha hecho con la mejor de las doctrinas jurídicas posibles: invocando el valor de la libertad como esencia del Estado social y democrático de derecho.

son abogados del Estado.