Competitividad y política industrial

La política industrial que el Gobierno ha venido desarrollando, señala el autor, incluye un conjunto de iniciativas que pueden agruparse en tres epígrafes: actuaciones normativas tendentes a modificar el marco institucional, programas de promoción industrial de carácter horizontal, y políticas sectoriales.

La definición del papel de la política industrial dentro del conjunto de actuaciones que configuran la política económica ha sido una cuestión especialmente controvertida estos últimos años, no sólo en España, sino en la mayor parte de los países industrializados. Probablemente, una gran parte de la polémica es sólo una querella nominalista derivada de los diferentes significados que se puede dar a la expresión política industrial. Esta ausencia de consenso sobre los límites del campo de actuaciones propio de la política industrial explica también su frecuente invocación en el debate político como una especie de sortilegio, cuyos efectos están más ligados a su repetición reiterada que a la clarificación de su contenido informativo.Es obvio que la política industrial debe tener como objetivo la promoción de la competitividad de las empresas industriales. Hasta aquí, sin duda, todo el mundo está de acuerdo. La confusión suele comenzar cuando hay que establecer, en primer lugar, qué corresponde hacer a las empresas y qué a las Administraciones públicas en el desarrollo de sus estrategias de mejora de su posición competitiva y, en segundo lugar, dentro del campo de actuación propio del Estado para favorecer la competitividad industrial, que debe considerarse parte de la política industrial y qué un componente de otras políticas.

Es claro que la política macroeconómica, la política de rentas, la política de infraestructuras, y la política de formación de recursos humanos tiene una influencia decisiva en la configuración de un entorno competitivo para las empresas industriales, ya que inciden decisivamente en la calidad y el coste de los factores de producción, pero difícilmente pueden considerarse estas políticas como componentes de la política industrial, a menos que se pretenda abarcar con el término política industrial todo el campo de actuación de la política económica.

La política industrial incluiría, por consiguiente, aquellas actuaciones de apoyo a la competitividad industrial que corresponde realizar al Estado y que no forman parte de las políticas anteriormente mencionadas, con las que, en todo caso, como es lógico, la política industrial debe estar coordinada en el marco de actuación general de la política económica.

Protagonismo empresarial

La estrategia de mejora de la posición competitiva de una empresa incluye una amplia gama de decisiones en el terreno logístico, productivo, comercial, -tecnológico, financiero, de gestión de recursos humanos, etcétera. El protagonismo y la responsabilidad, en la elaboración y desarrollo de estas estrategias, debe corresponder, como es lógico, en una economía de mercado a las propias empresas. A la política industrial le corresponderá, dentro de su ámbito de actuación, favorecer e incentivar estas estrategias empresariales de mejora de la posición competitiva, así como la configuración, a través de la elaboración normativa, del marco institucional más adecuado para que los agentes económicos del sector industrial puedan desarrollar estas estrategias de la forma más eficiente.

De acuerdo con esta orientación, la política industrial que el Gobierno ha venido desarrollando incluye un conjunto de iniciativas que pueden agruparse en tres epígrafes: actuaciones normativas tendentes a modificar el marco institucional, programas de promoción industrial de carácter horizontal y políticas sectoriales.

Dentro del primer grupo se incluyen las leyes de Industria y de Ordenación del Sector Petrolero ya aprobadas por el Parlamento y el proyecto de ley de ordenación del sistema eléctrico aprobado por el Gobierno. Todas ellas pretenden configurar un marco institucional más flexible y competitivo, definiendo con criterios estrictos el papel que le corresponde al Estado en los diferentes ámbitos de la industria, tanto con carácter general en la ley de Industria, como en sectores específicos, como es el caso del sector petrolero una vez decidida su desmonopolización en la ley citada, o del sector eléctrico donde la introducción de mecanismos de competencia en el proyecto de ley correspondiente tiene en cuenta los rasgos específicos técnico-económicos de la industria eléctrica, que implican la existencia de un marco regulador.

A estas iniciativas legales que configuran un nuevo marco institucional para la industria pueden añadirse normas legales, como la Ley de Cámaras de Comercio, que define un nuevo cuadro normativo para unas instituciones que juegan un papel importante en la instrumentaciónde la política de internacionalización y de formación, y el proyecto de ley de sociedades de garantía recíproca que regula un instrumento financiero básico para las pequeñas y medianas empresas.

Programas de promoción

El segundo grupo de actuaciones lo compone el conjunto de programas horizontales, de promoción industrial. Estos programas, que aparecen descritos con detalle en el volumen I de la documentación presentada, deben constituir, junto con alguna de las políticas sectoriales, el esqueleto de la política industrial. La política tecnológica, la política de internacionalización, la política de calidad y seguridad industrial, la política de diseño industrial, la política industrial medioambiental, las políticas complementarias a las anteriores dirigidas a las PYMES, etcétera, componen un marco de estímulos e incentivos para que las empresas industriales, independientemente de su pertenencia sectorial, actúen de forma más intensa sobre los factores que condicionan su competitividad.

Lo que caracteriza a estos programas horizontales es su no discriminación entre sectores industriales aunque, como es lógico, la asignación de incentivos no sea estrictamente homogénea desde el punto de vista sectorial. Es obvio, por ejemplo, que sectores como el electrónico o aeronáutico con una inversión relativa en I+D mayor que otros sectores consuma igualmente un porcentaje más alto de recursos públicos dirigidos a incentivar la inversión tecnológica. Por otro lado, programas de carácter sectorial, como el de apoyo al sector textil, o los que están en preparación para el sector aeronáutico, o de componentes de automoción, suponen la integración de un conjunto de iniciativas pertenecientes a diferentes planes horizontales y, por tanto, una asignación sectorial específica de incentivos, pertenecientes a dichos planes.

El tercer conjunto de actuaciones de la política industrial incluye las políticas sectoriales. Se ha otorgado en este ámbito la prioridad en los sectores con mayor capacidad de difusión en el conjunto del tejido industrial de las mejoras que el propio sector registra en su competitividad, y aquellos en que la existencia de fallos de mercado u otros factores requieran un marco regulador. Por esta razón, sin duda, el paradigma de las políticas sectoriales es la política energética, enmarcada en el Plan Energético Nacional (PEN), en la medida en que el sector energético se ajusta a ambos criterios. A pesar de no tratarse de un sector industrial, se ha incorporado al texto sobre las políticas industriales, el programa de mejora de la competitividad del sector turístico, no sólo por la importancia que el sector tiene para la economía española, sino porque el diseño de la política turística, aún teniendo en cuenta la especificidad de lo que es una variada oferta de servicios, se ha realizado siguiendo pautas de promoción de la competitividad empresarial análogas a las de una política industrial.

Artículo de presentación de los volúmenes sobre Políticas industriales y análisis sectorial de la competitividad de los que saldrá el Libro blanco sobre la industria española, y que fueron entregados a los representantes sindicales y empresariales de la Mesa Tripartita sobre la Industria.