Ideas básicas del Libro Blanco

En el reciente Libro Blanco sobre la Reforma de la Imposición Personal se contienen comentarios y propuestas acerca de la fiscalidad de las rentas de capital y de los incrementos y disminuciones patrimoniales cuyas ideas básicas, por no ser comúnmente asumidas, demandan una especial consideración.

Si bien puede existir un cierto consenso respecto a la necesidad de suavizar la fiscalidad sobre el ahorro, los argumentos que se esgrimen para justificar y diseñar esta desfiscalización no son coincidentes. La imposición sobre las rentas y las ganancias de capital, tal y como hoy existe, parece que debe limitarse, pero ¿por qué causas exactamente?, ¿qué razones inducen su cambio? Según sean éstas, el diseño de la reforma deberá tener unas u otras características.,Son tres los motivos que pueden aducirse para abogar por un cambio en la tributación de las rentas del ahorro en España: incentivar las bajas tasas de ahorro doméstico actuales; eliminar tratamientos fiscales distorsion antes; disminuir los costes indirectos debidos a normas sumamente complicadas para estos tipos de renta.

La primera de estas razones, como expondremos con más detalle a continuación y como argumenta el Libro Blanco, nos parece poco clara. La segunda se refiere a tratamientos no neutrales, tanto por áreas geográficas como por tipo de rentas, y la tercera es fruto de la observación de los más de 10 años transcurridos desde el nacimiento del impuesto. A estas dos últimas dedicaremos la segunda parte de este artículo.

Analicemos, pues, el primer motivo que se arguye para reducir la fiscalidad de lo que, en términos genéricos, venimos denominando tributación del ahorro.

Fiscalidad e incentivos al ahorro. Si se observan las tasas de ahorro familiar y presión fiscal, entendida ésta como proporción entre recaudación y producto interior bruto, a partir de la segunda mitad de los setenta no es difícil encontrar correlaciones negativas que podrían llevar a pensar, confundiendo causalidad y correlación, que una menor tributación conduce a un inexorable aumento en las tasas de ahorro. En realidad, ni la teoría ni la observación empírica permiten mantener esta afirmación.

En primer lugar, una mayor o menor fiscalidad del ahorro significa una rentabilidad esperada inferior o superior del mismo, y ello tiene dos efectos contrarios sobre el comportamiento de los agentes económicos que se denominan efecto sustitución y efecto renta. Según el primero, un menor gravamen de las rentas del ahorro supone un encarecimiento relativo del consumo y, por tanto, una disminución de este último y un aumento en a parte de renta disponible ahorrada. Los individuos ahorran más al encontrar los rendimientos del ahorro menos gravados y, por tanto, más remunerados. El segundo efecto conduce, por el contrario, a esperar que una menor tributación en las rentas del capital lleva aparejado un menor ahorro de individuos y familias. El argumento es el siguiente: si se ahorra para obtener una renta futura que garantice un nivel de consumo con el paso de los años, al aumentar la rentabilidad del ahorro el mismo nivel de consumo futuro se puede garantizar con un nivel de ahorro inferior y las tasas de ahorro disminuirán.

Saber cuál de estos efectos predomina implica conocer bien la forma en que cada familia decide distribuir su renta disponible entre consumo presente y futuro (según lo que podemos denominar su función de utilidad) o contrastar empíricamente la relación entre tipos de interés reales y niveles de ahorro en la economía. Desde luego no hay forma de conocer tal función de utilidad, y tampoco existe evidencia empírica concluyente que permita defender una relación positiva entre tipos de interés netos de impuestos y niveles de ahorro.

Por todo ello, es difícil afirmar que una menor fiscalidad del ahorro pueda producir efectos concluyentes a corto plazo sobre su nivel. En todo caso, se podría utilizar algún argumento cualitativo del tipo siguiente: el efecto sobre las tasas de ahorro a largo plazo de una menor tributación en las rentas percibidas no puede ser peor del que produce una tributación mayor, y quizá pudiera ser mejor. Sin embargo, este argumento supone una escasa ayuda para concretar el diseño de la reforma del IRPF, ya que justifica cualquier medida con tal que implique una menor tributación en las rentas del ahorro.

Se afirma también que el efecto más inmediato y directo sobre las tasas de ahorro del país se produce a través del aumento en las tasas de ahorro público y del incentivo al ahorro empresarial, con lo que es más efectivo procurar aumentos en estas últimas que en el ahorro de familias y economías domésticas. Con independencia de las puras relaciones contables que hay entre estos tipos de ahorro, dos argumentos se pueden oponer a esta estrategia. Por una parte, el principio de equivalencia ricardiana nos dice que las generaciones presentes, ante un mayor ahorro público, reaccionan ahorrando menos, pues las futuras deberán pagar menos impuestos y la riqueza necesaria para asegurarles un cierto nivel de vida será inferior. Este principio implica una alta sustituibilidad entre ahorro público y privado. Tampoco acepta esta equivalencia sin discusión la literatura especializada.

En segundo lugar, la no existencia de un velo que impida incluir en los niveles de riqueza de las familias el ahorro realizado por las empresas, y que Implica mayor valor de los títulos de propiedad o acciones de dichas empresas, también implica un alto grado de sustituibilidad entre el ahorro de éstas y el de las familias. La evidencia en España en los últimos años es de coexistencia de disminución del ahorro familiar con aumento del empresarial. En la medida, sin embargo, en que las tasas de sustitución no sean exactamente iguales a la unidad, sino inferiores, siempre será más eficiente incentivar el ahorro del sector, público, empresarial o familiar, que más sensible sea a una política de incentivos. Cuanto más concentrado sea el mecanismo de decisión más fácil será provocar este efecto, al ser más sencillo coordinar dicho proceso.

No parece, pues, que la elevación de los niveles de ahorro sea objetivo prioritario de la actual reforma fiscal. Objetivos de neutralidad y simplicidad como se argumenta en la segunda parte de este artículo sí constituyen metas asumibles según la reforma que diseña el Libro Blanco.

es director general del Instituto de Estudios Fiscales y M. A. Monés es catedrática de Teoría Económica de la UNED.