Una cuestión estratégica para la economía española

Considera el autor del artículo que, en la actualidad, tenemos una fiscalidad que conduce a reducir el ahorro privado interno, así como a desincentivar la importación de capitales. A su juicio, es exactamente lo contrario de lo que aconsejan las exigencias de acortamiento del desfase en cuanto a la productividad de nuestra economía respecto al entorno comunitario.

El informe del Fondo Monetario Internacional sobre la economía española y el procedimiento de consultas abierto por el Ministerio de Economía y Hacienda acerca de la reforma fiscal en proyecto han hecho cobrar actualidad al tema del tratamiento tributario del ahorro y de los rendimientos procedentes del capital, del que desde hace tiempo me he ocupado en diversas ocasiones. He considerado siempre que no se trata de un problema exclusiva, ni siquiera fundamentalmente técnico, circunscrito al ámbito fiscal y, si se quiere, con implicaciones claras en otros campos como el del funcionamiento del mercado de capitales. Por el contrario, en mi opinión, constituye uno de los elementos de auténtica importancia estratégica para la economía española, importancia redoblada, sin duda, no ya sólo ante el cúmulo de dificultades que inevitablemente va a suscitar la puesta en marcha del mercado único europeo en 1993, sino también ante las consecuencias que supone el proceso específico de la liberalización de los movimientos de capitales, que para España no va a comenzar el 1 de enero de 1993, como de ordinario se cree, sino que está literalmente a la vuelta de la esquina, ya que nuestros compromisos en la materia comienzan el 1 de julio próximo, cosa que, por la razón que fuere, se ha aireado muy poco o casi nada. Esto hace que, en cualquier caso, un hito importante como es el que ha de marcar la fecha a la que acabo de hacer referencia vaya a sentarse sin disponer de un sistema de imposición directa adecuado para afrontar una amplia libertad respecto de la exportación de capitales. Recuerdo que en el acto de mi toma de posesión como último síndico presidente de la Bolsa de Madrid cometí la debilidad de recurrir a ese latiguillo retórico de la asignatura pendiente para proclamar la esperanza acerca de su aprobación, aunque fuera en la convocatoria de septiembre. Lo cierto es que lo que hoy importa es que de una vez se apruebe, y desde luego cuanto antes.Es muy significativo que el informe del Fondo Monetario Internacional, tan comentado, incluya un anexo dedicado a la reforma fiscal, que aparece en el mismo como una necesidad tan inevitable como perentoria, aun sin tener que leer entre líneas, como muchas veces es preciso hacer cuando se tiene delante la prosa, un tanto peculiar, que emana de los textos de los organismos internacionales. Lo es también que el contenido del anexo se dirija más que nada a resaltar la relación entre el sistema fiscal y el ahorro y, aunque sea por su vía de contraste, a poner implícitamente de relieve la problemática que plantea a este respecto la fiscalidad vigente. No es usual que el Fondo Monetario Internacional se adentre en problemas fiscales concretos, lo que no cae en el ámbito normal de sus estudios -en los que, como es lógico, predominan los enfoques macroeconómicos, orientados sobre todo a los aspectos monetarios en su vertiente nacional y externa- ni constituye en modo alguno la especialidad de sus técnicos. El que el fondo haya destacado, como en este caso lo ha hecho, el tema de la fiscalidad no puede responder a otra razón que a la de estimar que constituye actualmente un problema de primer orden desde el punto de vista económico general.

Sobreimposición

Creo que el Fondo Monetario Internacional acierta por completo en esta apreciación. Nuestro sistema de imposición directa -cuyas características analizaré en la segunda parte de este artículo- produce consecuencias claramente distorsionadoras en diversos aspectos que resultan cruciales para la economía española.

Por una parte, existe una sobreimposición, desde el punto de vista estrictamente técnico, sobre los rendimientos de capital que, junto con los niveles inusualmente elevados de la tarifa del impuesto sobre la renta de las personas físicas, a la que se superpone el impacto del impuesto sobre el patrimonio -que también es fuerte en sus tramos superiores-, constituye un factor estructural de desestímulo al ahorro, que en muchos casos no es capaz de alcanzar una retribución neta positiva en términos reales (o sea, después de impuestos y habida cuenta de la inflación), tal como ha señalado el profesor Fuentes Quintana y como han puesto de relieve las detalladas investigaciones realizadas por FEDEA.

Por otra, contiene un gravamen sobre las ganancias del capital -lo que poco apropiadamente denomina nuestra legislación los incrementos de patrimonio- desacostumbrada en los países de nuestro entorno, propensa a hacer tributar ganancias meramente nominales, injustamente asimétrica en el tratamiento de las ganancias y las pérdidas, y que introduce un elemento de extraordinaria dificultad para el contribuyente, al que somete a unas obligaciones de registro, conservación de documentación, cálculo e interpretación de una legislación confusa y con frecuencia cambiante que exceden con claridad a lo que puede exigirse del ciudadano medio cuyos ahorros debe aspirarse a que compongan una parte sustancial del ahorro privado nacional.

De todo ello se desprende que:

a) El ahorro de las economías domésticas resulta castigado por el sistema tributario, como se está comprobando experimentalmente al estudiar el comportamiento decreciente de esta magnitud según los datos de la contabilidad nacional.

b) Como consecuencia lógica, se alimenta una propensión, que todavía se halla en estado latente pero que sin duda se va a manifestar con fuerza en un futuro próximo, a medida que se tome conciencia de las posibilidades que brinda la liberalización de los movimientos de capitales, a buscar la colocación de éstos fuera de España por razones tributarias.

c) Se desalienta la inversión exterior de cartera en España, al colocar al ahorrador extranjero -tanto individual como institucional- ante una fiscalidad exótica, caracterizada por su complejidad y su tendencia al exceso de imposición.

Factor de bloqueo

d) Se introduce un factor de bloqueo en cuanto a las decisiones de oferta y demanda en el mercado de valores que distorsiona gravemente su funcionamiento y con ello el proceso de asignación racional y eficaz de los recursos en un segmento fundamental, tanto cuantitativa como cualitativamente, del sistema financiero. Se admite hoy de manera unánime que la condición básica del mercado eficiente es que éste refleje en sus precios la información relativa a los bienes que en el mismo se negocian. Es evidente que esta condición se incumple de raíz si las decisiones que habrían de conformar en un orden técnico las corrientes de oferta se hallan condicionadas y, en muchos casos, paralizadas por razones ajenas a las que deberían inspirarlas, como son, en nuestro caso, las de índole fiscal.

En síntesis, pues, tenemos en los momentos presentes una fiscalidad que conduce a reducir nuestro ahorro privado interno y a asignarlo inadecuadamente, así como a desincentivar la importación de capitales y, a la inversa, a impulsar su exportación. Justamente todo lo contrario de lo que requieren las exigencias de acortamiento del desfase en cuanto a la productividad de nuestra economía respecto del entorno comunitario, para no deteriorar nuestra ya difícil capacidad de competencia en un mercado abierto, y cuando el agotamiento del turismo como soporte de nuestra balanza de pagos está haciendo mostrar a éstas su tradicional papel de talón de Aquiles de la economía española, aunque por el momento la gran debilidad de la balanza comercial esté siendo compensada por un elemento tan volátil como son las entradas de capital a corto plazo.

Mercado Común

En lo que atañe a los aspectos relacionados con la libertad de movimientos de capitales, hubiera sido lógico suponer que la Comunidad estableciera unas directrices de armonización de la imposición directa que evitaran que los factores fiscales mediatizaran el curso normal de la circulación de fondos en el ámbito comunitario.

En definitiva, ello sería tan necesario como lo fue en su día la armonización de la imposición indirecta, en la primera etapa de su existencia en la que la Comunidad Económica Europea era denominada normalmente "el Mercado Común", denominación que respondía con bastante precisión a su auténtico contenido real durante esa etapa. El establecimiento de la tarifa exterior común (TEC), la implantación generalizada del impuesto sobre el valor añadido y la regulación de los llamados ajustes fiscales en frontera fueron condiciones necesarias para el cumplimiento en la práctica del principio de libre circulación de mercancías que el Tratado de Roma establecía como uno de sus elementos básicos y que constituía la esencia de lo que, como acabo de decir, se conoció como el "Mercado Común".

Sin embargo, las tareas correspondientes están muy atrasadas y el intento que pudiera considerarse como más elemental resultó un completo fracaso. Se trataba simplemente de la unificación de los tipos de retención en origen sobre las rentas del capital (withholding tax), al que se opuso Luxemburgo y también la República Federal de Alemania, que meses antes lo había establecido y había tenido que dar marcha atrás y suprimirlo de nuevo ante la fuga de capitales originada por su implantación.

Al parecer, ante esta situación, se trabajó en una línea diferente que consistiría en el mantenimiento en cada país de su propio esquema impositivo, que seguiría aplicándose según el principio de la residencia cualquiera que fuera el lugar donde se obtuvieran las rentas, para lo cual se concertaría entre todos los países de la Comunidad una obligación de información respecto de la generación de rendimientos dentro de sus fronteras. Esto implicaría la renuncia a toda clase de armonización.

Elusión legal

Por otra parte, tampoco puede suponerse que pudiera alcanzar un grado mínimo de eficacia. En primer lugar, por la falta de aceptación general con la que se encontraría, al chocar con la filosofía del sistema de algún país de la Comunidad, pero, asimismo, por la posibilidad de elusión legal de los objetivos perseguidos por estas medidas como consecuencia de la facilidad que los grandes capitales tendrían de residenciar sociedades en el país o países que les resultaran más propicios.

Por tanto, parece evidente que en el caso concreto de España, que es el que fundamentalmente nos interesa, la solución a sus problemas en la materia no va a venir de Bruselas, sino que ha de buscarse a través de una profunda modificación de su propia normativa. No sólo para evitar las consecuencias negativas que su distanciamiento en el gravamen del ahorro y de sus productos con respecto a los demás países han de tener sobre los flujos de entrada y salida de capitales dentro de un régimen de liberalización, sino también para corregir sus efectos nocivos sobre la formación del ahorro interno y su asignación a través de los mecanismos del sistema financiero y, en particular, del mercado de capitales.