Hagan juego, señores diputados

Desde su aprobación en 1982, el reglamento del Congreso ha sido señalado como el principal culpable, junto al sistema electoral de listas cerradas y bloqueadas, de la atonía de la vida parlamentaria y del alejamiento del Parlamento del sentir y de las preocupaciones de los ciudadanos. Los grupos de la oposición no han dejado de lamentarse en estos años de las insuficiencias de esta norma en lo que se refiere a facilitar las tareas de control de la acción del Gobierno.A sus posibles defectos ha venido a añadirse una circunstancia exterior que ha trastocado los datos que sirvieron de referencia a su elaboración: la mayoría absoluta alcanzada por el PSOE en octubre de 1982 -al poco tiempo de entrar en vigor el reglamento- y revalidada en 1986. Esta prolongada mayoría absoluta ha tenido sus efectos en el funcionamiento del Parlamento, introduciendo un desequilibrio exagerado entre mayoría gubernamental y minorías de la oposición, que ha tenido su incidencia más negativa en una de las funciones esenciales de la democracia parlamentaria: el control de la actividad gubernamental por parte de la institución que representa la soberanía popular.

El reglamento de 1982 concluyó con una época en la que la discusión y el consenso habían sido el método habitual de la actividad parlamentaria, lo que sirvió para hacer del Congreso una institución dinámica y central de la vida política en los primeros años de la democracia. Con nula visión sobre lo que se avecinaba, la fuerza política patrocinadora del nuevo texto, la Unión de Centro Democrático, pretendió, sobre todo, asegurarse los mecanismos suficientes para poder gobernar sin agobios con la mayoría relativa de que disponía.

Norma férrea

El resultado fue una norma reglamentista y férrea que atribuía amplios poderes a los órganos de gobierno del Congreso: presidencia y mesa. El letrado de las Cortes y profesor de Derecho Constitucional, Diego López Garrido, ha señalado algunos de los efectos negativos generados por esta normativa en una situación de mayoría absoluta: la ponencia, órgano parlamentario donde se preparan las leyes, dejó de ser un lugar de debate, se burocratiza la producción legislativa, se obstruyen los conductos de información hacia los grupos de la oposición y, en definitiva, se facilita la aplicación mecánica del criterio mayoritario a los distintos niveles y procedimientos de la actividad parlamentaria.

Los principales partidos políticos, incluido el PSOE, propugnan la reforma del reglamento del Senado con vistas a reforzar su papel como Cámara de las autonomías. El debate planteado desde los albores de la etapa democrática sobre el papel del Senado no versa tanto sobre su escasa eficacia, derivada de su posición subordinada respecto del Congreso -tanto en lo que se refiere a las iniciativas en la acción legislativa como al control parlamentarlo de la actuación del Gobierno-, como a la insuficiencia de su diseño constitucional como Cámara de representación territorial.

Programas

Quizá porque no son una mercancía que venda y que atraiga votos, las cuestiones relativas al funcionamiento del Parlamento apenas son tocadas en los programas de los partidos que concurren a las elecciones. Y, sin embargo, la revitalización de la institución, la recuperación del diputado como protagonista del trabajo parlamentario por encima de los grupos y de las cúpulas de los partidos es fundamental para que el sistema no se degrade; también lo es para que las preocupaciones de los ciudadanos no queden preteridas y se plasmen, en cambio, lo más fielmente posible en leyes y en decisiones de Gobierno.

El Partido Popular se arriesga a proponer en su programa la sustitución del actual sistema electoral de listas cerradas y bloquedas por el de listas abiertas. Los expertos no se ponen de acuerdo sobre cuál de los dos sistemas es globalmente mejor, pero estiman que el de listas abiertas tendría al menos un efecto positivo para la actividad parlamentaria: el diputado recuperaría su autonomía y el grupo parlamentario dejaría de ser mero apéndice de las ejecutivas de los partidos. Por su parte, el Centro Democrático y Social habla en su programa de devolver al Congreso su función de órgano central de la vida pública mejorando su capacidad de control del Gobierno.

La sensación de encorsetamiento que el actual reglamento del Congreso proyecta sobre la vida parlamentaria ha trascendido los círculos de la clase política y ha prendido en la opinión pública. Durante la legislatura que acaba de concluir han sido frecuentes y sonadas las disputas entre mayoría y minorías sobre las formas de control ordinario de la actividad gubernamental en las que se materializa la actuación del Parlamento: acceso a la información y, sobre todo, a aquella considerada secreta o reservada por el Gobierno, creación de comisiones de investigación e iniciativa legislativa de la oposición mediante interpelaciones y proposiciones de ley.

La oposición se ha quejado en numerosas ocasiones de que la mayoría gubernamental le ha hurtado información con el pretexto del secreto oficial (casos del memorándum de la OTAN y de venta de armas, entre otros); le ha impedido la constitución de comisiones de investigación sobre asuntos graves de la vida nacional (reprivatización de Rumasa, caso el Nani, etcétera), y, sobre todo, de que ha hecho caso omiso de sus enmiendas en la producción global legislativa. Pero además han aparecido problemas que afectan a todos los grupos siendo el más grave el transfuguismo, fenómeno que desde las primenas elecciones democráticas de 1977 ha afectado a 89 diputados.

El Parlamento no sólo es un órgano de la mayoría gubernamental, sino de la mayoría y de la oposición, y esta doble característica (permitir a la mayoría realizar su programa y a la oposición criticarlo y elaborar alternativas) exige un derecho parlamentario que garantice el equilibrio entre una y otra misión. Por otra parte, aunque en el sistema parlamentario de gobierno no es posible considerar hoy la actIvidad gubernamental y la actividad legislativa como dos actividades desligadas más o menos paralelas sino como una única actividad conjunta, se ha evidenciado una gubernamentalización de la mayoría parlamentaria, al punto de que, en vez de ser acicate del Gobierno en la realización de su programa, ha ido a remolque de su ritmo e iniciativa.

Juego limpio

Del lado de la mayoría gubernamental se tiene una visión más optimista del funcionamiento del Parlamento y hasta se deja entrever que, en todo caso, se excede en su juego limpio y en sus ofértas de acuerdo con la oposición. Para Virgillo Zapatero, ministro de Relaciones con las Cortes, en esta legislatura ha habido una mayor dificultad de entendimiento con la oposición a causa de su fragmentación en varios grupos y a su incapacidad para ponerse de acuerdo entre ellos.

Pero a juicio del ministro la realidad del diálogo no ha sufrido, y como prueba se aporta el apabullante flujo de información generado desde los centros gubernativos y administrativos en respuesta a preguntas y a solicitudes de informe de la oposición y las numerosas comparecencias de los ministros ante el pleno y en comisión. En todo caso, el Gobierno parece admitir que el actual reglamento del Congreso debe ser reformado.

En los últimos meses ha elaborado un borrador de acuerdo del Partido Popular, el PNV, Minoría Catalana y parte del Grupo Mixto, aunque con las reticencias del CDS y de IU. Estos dos últimos partidos se oponen a que la creación de las comisiones de investigación siga dependiendo de la voluntad de la mayoría como ocurre en la actualidad.

El borrador da, sin embargo, un paso adelante en el controvertido y crucial tema del acceso de los parlamentarios a materias clasificadas como secreto oficial. Si una materia está catalogada como secreto, el Gobierno facilitará la información recabada a tres diputados pertenecientes a grupos diferentes, elegidos por el Pleno -por mayoría de tres quintos- para la totalidad de la legislatura.

Si la materia hubiera sido clasificada como reservada, el Gobierno facilitará la información a los portavoces de los grupos parlamentarios. El salto de un grupo a otro será imposible, tal como ha ocurrido esta legislatura, ya que aquellos que por su voluntad abandonen su grupo permanecerán toda la legislatura en el mixto. Pero es dudoso que estas medidas sean suficientes para devolver al Parlamento el protagonismo que le corresponde. Para ello sería necesario acercar el tiempo parlamentario al tiempo real de la sociedad, acabar con la fagocitación del diputado por el grupo parlamentario, abrir el Parlamento a la opinión de la sociedad civil y, en definitiva, hacer de los órganos parlamentarios lugares para el debate.