La financiación de las prestaciones por desempleo

La proporción de gastos dedicados a la cobertura del paro respecto al presupuesto total de la política del mercado de trabajo supera en España a la media de la CE. El PIB per cápita español, además, es un 25% más bajo que el de la media comunitaria y permite un margen de financiación menor de las actuaciones en el mercado de trabajo. Ambos factores, entre otros, condicionan la aplicación de una política dirigida al tiempo a crear empleo y modernizar la economía.

La financiación del sistema de protección del desempleo, tal como se estructuró a partir de 1980 en la ley básica de Empleo, ha atravesado tres etapas: la que va de 1980 a la ley de 1984, entre 1984 y finales de 1987, y la que se abre con la ley de Presupuestos para 1988.En este período de ocho años los costes totales se han triplicado, pasando de un nivel próximo a los 300.000 millones de pesetas otro próximo a los 900.000.

La ley básica de Empleo de 1980 estableció un sistema mixto de financiación con aportaciones relativas del 40% a cargo del Estado y del 6,0% a cargo de las cotizaciones sociales. Como se partía de un nivel de aportación de las cuotas muy inferior, se tardó tres años en alcanzar el nivel previsto en la ley (véase cuadro 1).

Una vez alcanzado en 1983 el nivel de aportación de las cuotas previsto por la ley básica, la necesidad de ampliar la intensidad de la acción protectora sin aumentar la carga que suponen las cotizaciones condujo a modificar el sistema de financiación, asumiendo el Estado la financiación de todo el sistema asistencial, tanto general como agrario, y de las cotizaciones a la Seguridad Social de los beneficiarios del nivel contributivo, y dejando las prestaciones contributivas a la financiación por cuotas.

Con ello, la reforma produjo un descenso de la aportación de las cuotas en el bienio subsiguiente hasta niveles próximos al 55%, habiéndose mantenido sin cambios los tipos de cotización en el 5,2% para la empresa y el 1,1% para el trabajador. En 1987, una vez alcanzado el nivel de protección previsto por la Ley 31/1984, y en una etapa en la que se ha contenido de forma sustancial la destrucción de empleo se produce de nuevo un aumento de la aportación relativa de las cuotas a la financiación el sistema y .se alcanza otra vez el nivel del 60%, sin que se hayan modifica do en ningún momento los tipos de cotización.

Hay que señalar que desde el bienio 1985-1986 se produjo un salto hacia adelante en las políticas positivas de fomento del empleo y de la formación e inserción profesional, manifestándose con ello la preferencia del Gobierno por este tipo de medidas sobre las de simple protección, aun cuando en la mayoría de estos programas existen de forma más o menos explícita fórmulas de protección de los parados. El cuadro 2 refleja la evolución del gasto en estos dos tipos de actuación: fomento del empleo y formación e inserción profesional.

En tales circunstancias, la rígida distribución del sistema de financiación establecido por la Ley 31/1984 no resultaba ya funcional, ya que se planteaban al mismo tiempo, a finales de 1987 dos necesidades perentorias: ampliar la protección por desempleo para los parados de larga duración que, pese a la reactivación del empleo, permanecen en desempleo durante períodos superiores a los máximos previstos en el sistema de prestaciones, y al mismo tiempo desplegar con intensidad nuevas políticas de fomento de la inserción profesional de quienes no han tenido un primer empleo, así como poner en marcha programa intensivos de actuación para propiciar la reinserción profesional de los mismos parados de larga duración.

Presión sobre el gasto

La presión sobre el gasto de estos nuevos programas, sólo financiables con cargo a la aportación del Estado, será necesariamente muy intensa y al mismo tiempo se produce un excedente en la recaudación de cuotas por desempleo respecto al gasto exclusivo en prestaciones contributivas, ya que está disminuyendo el número de beneficiarios de las mismas y aumentando el de las prestaciones asistenciales. Del mismo modo, la ampliación del sistema de protección se pretende llevar a cabo fundamentalmente a través de la ampliación de la duración de permanencia máxima en el sistema asistencial, sin perjuicio de cierta ampliación de protección cóntributiva para los parados de larga duración mayores de 45 años. ya que es el sistema asistencial el que ha venido. resultando más escaso en términos absolutos y, sobre todo, en términos comparativos.em0Con ello, de mantenerse el sistema aprobado en 1984, la nueva etapa a partir de 1988 se habría encontrado con los siguíentes problemas:

- Exceso de recaudación por cuotas de desempleo.

- Exceso de presión sobre la financiación estatal del sistema asistencial, redoblada por la ampliación prevista.

- Presión creciente sobre la aportación del Estado para financiar los nuevos programas de acción positiva y particularmente sobre los dirigidos a los colectivos sin empleo anterior.

Tal conjunto de problemas podría haberse resuelto disminuyendo los tipos de cotización y aumentando al mismo tiempo los impuestos. Sin embargo, este cambio no pareció procedente, ya que se habría producido la paradoja de que para financiar un aumento de la protección de desempleo destinada al colectivo asegurado se reducirían las cuotas, produciendo un desequilibrio que debería financiarse con carga impositiva distribuida entre toda la población.

La decisión que se adoptó, por el contrario, fue la de cambiar el sistema de financiación previsto en la ley de 1984, que quedó flexibilizado en la ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988. A partir de ahora serán el Gobierno y el Parlamento quienes establezcan anualmente la parte del sistema de protección que es financiada con cuotas y la que lo es mediante aportación del Estado, reconociéndose de esta manera legalmente el carácter mixto de todo el sistema español de protección por desempleo.

A adoptar esta decisión ha contribuido el cambio de enfoque en la consideración del papel a jugar por las cotizaciones sociales y la aportación del Estado en la financiación de los sistemas de protección, con una tendencia reciente a justificar más la financiación vía cuotas de aquellas prestaciones que, cualquiera que sea su denominación, cubran en exclusiva contingencias de colectivos previamente asegurados. Al mismo tiempo, la evolución internacional de los sistemas de financiación de los gastos totales de protección social, que se anunciaba hace unos años muy favorable a la sustitución de cuotas por impuestos, tampoco ha avanzado gran cosa en esa dirección, manteniéndose entre los países de la CE una situación de gran diversidad, no muy distinta a la que el sistema SEPROSS, daba para 1982 (véase cuadro 3).

Esta diversidad y su permanencia relativa indican que cada país organiza la financiación de sus sistemas de protección de acuerdo con consideraciones diferentes a las de la convergencia de políticas, provocada por efectos de competitividad exterior, que era el temor de hace años.

Situación atípica

Quizá el aspecto más sobresaliente de la situación española, por lo atípico, sea precisamente la escasa proporción que representan todavía los gastos en medidas positivas respecto al gasto total destinado a las políticas de mercado de trabajo. En la primera columna del cuadro 4 se puede observar que la protección por desempleo absorbía en 1986 al 80% de estos gastos totales, frente a niveles mucho más reducidos en el resto de los países de la CE. Aunque entre 1986 y 1988 el gasto en medidas positivas ha aumentado en un 45%, todavía queda mucho trecho para alcanzar una situación como la de Francia (con nivel próximo al 40%) o como la República Federal de Alemania (con el 60%).El resto de comparaciones indica que la posición relativa española, en lo que respecta al gasto en prestaciones, se encontraba ya en 1982, antes de la reforma de 1984, a la cabeza de la CE si se la compara con los gastos totales de protección social, y en una posición media-alta si se la compara con el PIB (actualmente la proporción ha crecido hasta superar el 2,5%).

Se podría decir que también el nivel absoluto del paro es superior en España que en el resto de países de la CE, pero cabe replicar que tal situación se produce en un país cuyo PIB per cápita está un 25% por debajo de la media comunitaria, por lo que la capacidad de financiación de estas políticas es también muy inferior. De ahí que sea imperioso diseñar políticas que, al mismo tiempo que atienden las situaciones de necesidad, contribuyan al crecimiento del empleo y a la modernización económica, de modo que sea posible alimentar un proceso de redistribución en un contexto de crecimiento de la riqueza y de modernización social.

Los proyectos de reforma del Inem y de mejora de la protección del desempleo que se debaten con los interlocutores, así como las nuevas políticas de fomento del empleo -sobre todo juvenil-, que se discutirán en septiembre, están concebidos para conseguir esos objetivos.

es secretario general de Empleo y Relaciones Laborales.