La organización al servicio del Presupuesto

Cuando cada año comienza a circular la información sobre el contenido de los presupuestos, invariablemente vienen a mi memoria los versos de Bertolt Brecht: "Tebas, la de las siete puertas, ¿quién la construyó? En los libros figuran los nombres de los reyes. ¿Arrastraron los reyes los grandes bloques de piedra?"Como en los libros que hablan de Tebas, las noticias sobre el presupuesto reducen su contenido a grandes cifras y su paternidad a unas pocas personas. Sin embargo, las cosas suceden de otra forma. El proceso a través del cual se elabora el presupuesto se apoya en un complejo entramado organizativo-institucional de carácter permanente cuyo funcionamiento es clave para la obtención del producto final de cada ejercicio. De la amplia problemática que este semiolvidado tema plantea, únicamente me voy a referir con brevedad a tres aspectos del mismo (*).

Tres deficiencias

A mi juicio, en la fase de toma de decisiones presupuestarias deben superarse, cuando menos, tres deficiencias de nuestro proceso.

En primer lugar, la responsabilidad última en las elecciones debe ser asumida en la cúpula del Ejecutivo. Las decisiones polémicas no pueden ser adoptadas por la vía de la transacción a niveles inferiores ni la autoridad presupuestaria discutida permanentemente.

En segundo término, la elaboración del presupuesto debe erigirse en una de las tareas prioritarias y continuamente desarrolladas del Gobierno. Sólo así se logrará someter a la disciplina presupuestaria las medidas con incidencia sobre el gasto y evitar al mismo tiempo compromisos de última hora adoptados bajo la presión del fantasma del callejón sin salida y en ocasiones hasta del chantaje.

En tercer lugar, se hace preciso sustituir el actual modelo, donde un departamento, el de Economía y Hacienda, se enfrenta en solitario a cada uno de los demás centros gestores, haciendo prevalecer para la toma de decisiones, en última instancia, las exigencias derivadas de las disponibilidades financieras, por otro en el cual la discusión se lleve a cabo colegiadamente, en el seno de comités presupuestarios, donde los centros con actividades afines distribuyan sus recursos -previamente asignados por un comité de prioridades presidido por el jefe del Gobierno- entre objetivos de gasto. Una última cuestión importante es la referente a lo que pudiéramos denominar administración profesional al servicio del presupuesto, que debe ser concebida y suficientemente dotada de medios, así como engarzada con las instancias superiores del Ejecutivo.

La envergadura de las decisiones presupuestarias con implicación sobre el gasto público desbordan ampliamente el año como marco temporal de aquéllas. A pesar de ello, nuestras normas -incluida la Constitución- y, en consecuencia, la actuación práctica siguen fuertemente aferradas al principio de la anualidad. El mantenimiento de esta regla transforma al presupuesto en una carrera de obstáculos. Para vencerlos se recurre a soluciones parciales cuyos efectos consisten en añadir confusión al proceso y hacerlo cada vez menos controlable. En España tenemos un ejemplo de ello: los gastos de inversión se contemplan en un horizonte temporal superior al año, de manera que su determinación difiere de la de los llamados gastos corrientes, dando lugar a una diferenciación ficticia.

La superación de estas situaciones hay que buscarla en la ampliación del período presupuestario entendido en su totalidad, lo cual no constituye, inconveniente alguno respecto a las prácticas de rendición de cuentas, que pueden seguir siendo anuales. Lo que no debe suceder es que esta exigencia condicione todo el proceso, como de hecho está sucediendo, dificultando el normal desarrollo de la primera fase del ciclo presupuestario, la toma de decisiones, que es sin duda la de mayor relevancia respecto de la cual es preciso que giren la ejecución y el control.

El papel del Legislativo

Formalmente, la elaboración del presupuesto concluye con su discusión y aprobación por el Legislativo. ¿Qué se agrega en esta instancia a las propuestas del Ejecutivo? Sin entrar en la discusión de las relaciones Gobierno-Parlamento en materia presupuestaria, voy a limitar mis opiniones a objetivos más modestos.

Simplemente me ceñiré al análisis de los medios con que cuenta el Legislativo para intervenir en el proceso. Con poquísimas excepciones, los Parlamentos carecen de medios personales y materiales para el estudio de las propuestas de gasto contenidas en el proyecto gubernamental de presupuesto. A esa carencia se agregan los hábitos de discusión, escasamente encauzados a través de una organización adecuada.

Tal situación ha llevado a calificar el resultado de la actuación parlamentaria como de voto inútil, puesto que la tarea a desarrollar es abrumadoramente compleja respecto de los medios disponibles.

El caso español no es distinto, de manera que para dotar de mayor credibilidad a la discusión y aprobación del presupuesto en nuestras Cortes será preciso incrementar su infraestructura en medios personales y materiales, así como variar los hábitos temporales de dedicación a esta actividad.

Acaso pudiera pensarse que la adscripción al Legislativo del Tribunal de Cuentas ha supuesto un cambio de rumbo respecto de la indigencia tradicional. No ha sido éste el caso, puesto que la labor de dicho organismo se centra en el control a posteriori, sin intervención ninguna en la fase primera del ciclo presupuestario.

Lo cual sincroniza a la perfección con la idea que se tiene del control en este país, donde la detección de los fallos en lo que se ha hecho se sitúa como preocupación prioritaria, cuando lo realmente eficaz sería procurar huir de los defectos en la fase primera de elaboración del presupuesto.

* Estos temas son objeto de un análisis más detallado en el trabajo que el autor publica, bajo el título de 'Control de gasto público y aspectos organizativo-institucionales del presupuesto', en el número 23 de la revista Papeles de Economía Española.