La izquierda y el modelo de Estado

Hace pocas semanas se ha dado a conocer un proyecto de decreto del Gobierno central, al parecer ultimado por el anterior equipo ministerial, que regula las competencias de los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas y las de los gobernadores civiles. Este proyecto de decreto refuerza considerablemente la figura del delegado del Gobierno y mantiene con carácter uniforme la del gobernador civil, convertido de hecho en jefe superior de las fuerzas de seguridad y sometido a la triple dependencia de la Presidencia del Gobierno, del Ministerio del Interior y del propio delegado del Gobierno. En conjunto, el proyecto de decreto configura un modelo uniforme y rígido de la Administración periférica del Estado, con un delegado del Gobierno convertido en el interlocutor directo del presidente y del Ejecutivo de la respectiva comunidad autónoma y transformado también en la máxima autoridad ejecutiva de los programas de inversión pública estatal en el territorio de la comunidad y en el titular de hecho de un poder de tutela sobre la acción de gobierno del órgano ejecutivo de la propia comunidad y sobre las administraciones locales, diputaciones y ayuntamientos.Visto en sí mismo, este proyecto de decreto admite diversas lecturas. La primera podría ser una lectura meramente técnica. No nos parece que éste sea el problema más importante, y por ello no nos detendremos en él, aunque nuestra impresión es que el entramado jurídico-administrativo que se configura dará como resultado una pesada maquinaria burocrática difícil de manejar.

Una lectura política

Hay una segunda lectura, más política. Es posible que el Gobierno intente dotarse de unos instrumentos que, pese a la rigidez formal del modelo, puedan ser utilizados por él de manera diferente según los lugares y los momentos. Con este proyecto se convierte al delegado del Gobierno en una figura muy fuerte pero que, ejerza o no como tal, que utilice o no sus posibilidades, puede depender de la voluntad del Gobierno en cada caso concreto. La decisión sobre los planes y programas de inversión pública del Estado, por ejemplo, puede ser un gran instrumento de presión en manos de la Administración periférica sobre las comunidades autónomas. Depende de cómo, dónde y cuándo se utilice. No nos extrañaría, por ejemplo, que las grandes cautelas del proyecto de decreto estén más pensadas para las comunidades autónomas menos estructuradas que para otras como Cataluña o el País Vasco, con unas administraciones autonómicas y municipales más consolidadas. Tampoco nos extrañaría que el proyecto tuviese algo que ver con algunos problemas internos del PSOE, como los conflictos entre la dirección central y las direcciones regionales, que a menudo toman la forma de conflictos entre el Gobierno central y los Gobiernos autonómicos.

Pero hay una tercera lectura, de más largo alcance. En realidad, lo que está en juego es el modelo de Estado configurado por la Constitución. El Estado de las autonomías se ha puesto efectivamente en marcha, pero hoy por hoy no está claro su futuro. Estamos en los inicios de un proceso que avanza a través de las tensiones de un enfrentamiento sistemático entre los nacionalismos periféricos y el centralismo tradicional, con un aparato estatal de larga historia centralista que ha variado muy poco en su estructura y su ideología. El resultado es, de momento, la superposición de dos modelos de Estado, el jacobino y el girondino, el viejo Estado centralista y el balbuciente Estado de las autonomías.

Las perspectivas no son claras. Una de las posibilidades es que el Estado, pese a la estructura formal de unas comunidades autónomas más o menos uniformes, se acabe consolidando como Estado centralista con dos o tres comunidades autónomas efectivas. En este proyecto podrían acabar coincidiendo paradójicamente los grupos nacionalistas de Cataluña, el País Vasco, Galicia y alguna otra zona y los partidarios más rígidos del centralismo tradicional. En este sentido puede ir, por ejemplo, el proyecto de decreto que comentamos.

Otra posibilidad es que a pesar de la Constitución y de los estatutos de autonomía se acabe imponiendo un nuevo centralismo de corte tecnocrático y europeísta -es decir, supraestatal- que reduzca de hecho las comunidades autónomas a meras estructuras carentes de poder y de eficacia.

Como un Estado federal

Otra posibilidad, finalmente, es que el Estado de las autonomías acabe funcionando como un Estado federal. Y decimos "como un Estado federal" porque entendemos que una visión comparativa de los actuales sistemas federales muestra que todos ellos tienden cada vez más a desarrollar unos mecanismos de funcionamiento y unas instituciones que son perfectamente homologables con los previstos en nuestra Constitución, aunque ésta no designe a nuestro Estado como federal.

El juego de nuestra Constitución y de los estatutos de autonomía permite llegar a fórmulas de federalismo cooperativo equiparables a las de otros Estados explícitamente federales. Pero para ello se requieren determinadas condiciones, entre ellas dos especialmente importantes.

La primera es que la progresiva federalización del Estado supone la práctica desaparición de la Administración periférica del Estado, aprovechando al máximo las posibilidades que ofrece la Constitución (como la asunción del nivel más alto de competencias por parte de las comunidades autónomas, una política de transferencias clara y efectiva, la utilización a fondo de la delegación de facultades del Estado prevista en el artículo 150, etcétera). La lógica de este proceso es que las comunidades autónomas y los entes locales han de ser considerados como la representación normal del Estado y como los órganos ejecutivos de su política, según el modelo de la administración indirecta que evita la multiplicación de administraciones públicas en un mismo territorio.

La segunda es que la coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas debe asegurarse a todos los niveles, muy especialmente en el nivel central, con la participación de las comunidades autónomas en los órganos centrales del Estado tanto de carácter legislativo como ejecutivo.

Avanzar por esta vía supone tomar desde ahora mismo algunas opciones fundamentales. Hay que definir claramente, por ejemplo, el modelo de organización territorial del Estado. No podemos continuar con la superposición de dos modelos, el viejo centralista y uniformista basado en las provincias y la Administración periférica del Estado y el nuevo Estado de las autonomías. La superposición de estos dos modelos no suma las ventajas de ambos, sino que las anula; es una fuente permanente de conflictos entre instituciones y la causa principal de la inflación administrativa.

En realidad nuestro modelo de organización territorial debería funcionar con dos niveles básicos: la comunidad autónoma y el municipio. No se pueden mantener intactas las provincias como estructuras administrativas cuando se construyen política y administrativamente las comunidades autónomas. Ni tampoco se pueden crear como niveles añadidos regiones, comarcas, áreas metropolitanas... conservando intacta la estructura político-administrativa heredada del pasado.

En este sentido es prioritario definir con rigor y precisión las competencias, las funciones y los servicios de cada nivel territorial. A nuestro entender, desde las comunidades autónomas y desde los entes locales es poco operativo refugiarse en una concepción rígida y garantista de las competencias exclusivas -aunque el concepto haya servido para delimitar inicialmente competencias-, porque, como lo está demostrando la práctica, esto sirve más para impedir su intervención en la política general del Estado que la actuación de éste en su respectivo territorio. Por parte del Estado central no es defendible mantener el principio de la preeminencia sistemática de la Administración central ni su derecho a actuar en todas las materias sobre todo el territorio. La coordinación de las administraciones públicas ha de basarse en el principio de la administración indirecta: el Estado actuará normalmente a través de las comunidades autónomas y éstas a través de las corporaciones locales.

Hacia la simplificación

En consecuencia, no se deben multiplicar las funciones, los servicios y los aparatos en el territorio, sino tender a pocas estructuras orgánicas y a una diversidad de dependencias funcionales. La construcción del Estado de las autonomías como un Estado federal supone un doble proceso de reforma administrativa. Por abajo o por el medio, unificando cuerpos y servicios y simplificando la maquinaria del Estado. Por arriba sustituyendo la capilaridad territorial del Estado por estructuras centrales de cooperación en las que participen las administraciones autonómicas y locales. Hay que garantizar el máximo pluralismo político y territorial en el centro, es decir, allí donde se toman las grandes decisiones de gobierno. Y en la periferia hay que consolidar las autonomías como poder político, reforzando su capacidad político-administrativa, haciendo posible la unidad de gestión y evitando la competencia entre administraciones.

Desde este punto de vista es fácil ver que el proyecto de decreto que estamos comentando tiene un contenido y una lógica verdaderamente contrafederales. Por eso nos parece tan preocupante. Las medidas que ahora se tomen y las opciones que ahora se impongan van a condicionar el futuro inmediato de nuestro sistema político. Y esto no sólo es importante desde el punto de vista de la estructura de la Administración. Lo es también desde el punto de vista de las ideas políticas y del proyecto global de la izquierda en este país. La izquierda -especialmente la periférica- ha sido la portadora de una tradición federalista y de una iniciativa política y cultural que casi han desaparecido del debate político en esta década de los años ochenta. La izquierda se ha dejado caer en la trampa de una confrontación sistemática en la que la alternativa entre centralismo y autonomismo se ha convertido en alternativa entre la izquierda y el nacionalismo conservador. Sin caer en las actitudes defensivas y victimistas que impulsa el nacionalismo periférico ni reivindicar frente a él el viejo nacionalismo centrista, y sin dejarse arrastrar a la confrontación sistemática de nacionalidades abstractas, la izquierda debe proponer proyectos y modelos de organización política válidos para todas las nacionalidades y regiones de España, hacer progresar las autonomías hacia un sistema federal y recuperar en todas partes la hegemonía frente a los nacionalismos defensivos con un proyecto que potencie efectivamente el autogobierno dentro de un marco español y europeo más general, más creador, más solidario y más amplio de miras.