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Tribuna:

Autonomía y financiación: un reto decisivo / 2

En este segundo artículo, sus autores afirman que las deficiencias del sistema de financiación de las comunidades autónomas han puesto en cuestión la credibilidad del proceso autonómico en general y han producido un enfrentamiento político permanente entre el Gobierno central y las comunidades. Huyendo de posiciones maximalistas, consideran que la Constitución, los Estatutos y la LOFCA (ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) ofrecen un amplio marco legal para la definición de un modelo adecuado. También expresan su preocupación por la vulneración de algunos principios básicos, como el de suficiencia.

7. El objetivo básico perseguido por el sistema de financiación durante esta etapa transitoria, era el de garantizar la suficiencia financiera de las comunidades autónomas para hacer frente a los servicios transferidos.Sin embargo este objetivo mínimo no ha podido ser correctamente alcanzado. Un conjunto de estrangulamientos ha hecho difícil garantizar la suficiencia financiera de las comunidades autónomas. Por un lado, el cálculo del coste efectivo presenta deficiencias por una serie de razones, entre las que cabe señalar la subvaloración de los costes indirectos, la no inclusión de las transferencias y la imprevisión de los recursos precisos para financiar el gasto corriente vinculado a la inversión nueva. Por otro lado, el Fondo de. Compensación Interterritorial se ha mostrado incapaz -como era de prever- de hacer frente simultáneamente a dos objetivos -que pueden resultar contradictorios- garantizar la suficiencia financiera de las comunidades autónomas (es decir, su capacidad para financiar la inversión nueva que requiere el desarrollo de los servicios transferidos) y promover el desarrollo regional (utilizando esta expresión para no entrar en definiciones de principio sobre solidaridad y redistribución).

Por último, se manifiesta el llamado efecto financiero. Es decir, no hay seguridad -tal como aparece formulado el sistema de que puedan garantizarse al mismo tiempo la suficiencia financiera del Estado y de las comunidades autónomas.

La solidaridad olvidada

Los pobres resultados obtenidos en este propósito no quedan justificado, además, por el éxito en alcanzar otros objetivos, entre otras razones, porque, de alguna forma, existía la conciencia de la inevitabilidad de sacrificar, durante esta etapa transitoria, otros objetivos frente al de suficiencia.

El objetivo de solidaridad ha quedado, en gran parte, olvidado. El propósito ha sido transferir a las comunidades autónomas recursos para prestar los servicios al mismo nivel que los venía prestando el Estado. De esta forma se han consolidado, inevitablemente, situaciones fuertemente desiguales entre las distintas comunidades autónomas. El objetivo de autonomía también ha quedado fuertemente perjudicado. Es cierto que durante el período provisional son pocos los mecanismos que garantizan este objetivo. Tal vez, la posibilidad de poder establecer impuestos o recargos por parte de las comunidades autónomas. En todo caso, los elementos del sistema de financiación que más podrían ayudar en ello han sido inhabilitados. Por un lado, el previsto automatismo del porcentaje de participación (de acuerdo con una interpretación normal de los estatutos, la LOFCA o la metodología de valoraciones) se ha sustituido -cuando el porcentaje ha empezado a funcionar, que ha sido tarde- por el recálculo anual del coste efectivo, para así evitar el llamado efecto finan ciero. Por otro lado, la articulación de los tributos cedidos con el porcentaje de participación se ha realizado de tal forma que el mínimo grado de autonomía que podría desprenderse de la ordenación inicialmente prevista (y que habría permitido que eventuales mejoras en la racaudación beneficiaran a la comunidad autónoma) ha quedado anulado.

Sin libertad para fijar el nivel de ingresos, sin los mínimos elementos de automatismo que podían existir, gravemente limitada de autonomía en el gasto, el objetivo de dotar de autonomía el sistema de financiación autonómico ha quedado también comprometido.

8. Tan cierto es el alcance histórico del avance que se ha producido, en cuanto a constitución de un nuevo modelo de Estado con presencia de los Gobiernos autonómicos, como que la estructura de financiación es inadecuada y no resulta comparativamente aceptable, en relación a la situación existente en países que podrían ser modelos.

Es necesario, pues, hacer el esfuerzo de dar un tratamiento distinto a dos cuestiones de distinto orden. Tan criticable es la postura que muchas veces adoptan los defensores del actual sistema al argumentar que el sistema de financiación funciona suficientemente bien puesto que se ha realizado mucho en pocos años, como la postura que muchas veces se utiliza demagógicamente por parte de los nacionalistas conservadores de decir que el conjunto del proceso autonómico es un fracaso porque el sistema de financiación no funciona.

Ninguna de las dos posturas parece correcta. Lo que está bien (el salto que se ha producido en la reestructuración del peso de los distintos niveles de gobierno) no puede servir de excusa para lo que está mal (el sistema de financiación); ni tampoco lo que no funciona tiene que servir para descalificar globalmente todo el proceso. Se trata, en ambos casos, de planteamientos maximalistas -autocomplaciente uno y tremendista el otro- que no contribuyen, ni probablemente tampoco tienen el propósito, a solucionar los problemas.

9. No obstante, las relaciones entre uno y otro aspecto resultan, evidentes. Hay un juego de interdependencias entre el conjunto del proyecto autonómico y el sistema de financiación de las comunidades autónomas.

En primer lugar, porque tal vez es preciso aceptar que la deficiente estructura de financiación era un coste que tenía que pagarse para desarrollar el proceso autonómico con la rapidez y generalidad con la que se ha realizado. Probablemente, para evitar desajustes temporales y tratamientos discriminatorios entre las distintas comunidades autónomas era inevitable concentrarse en las transferencias de servicios y, mientras, financiarlas tratando de garantizar básicamente la cobertura estricta del coste de los servicios transferidos, por un procedimiento de cálculo (o actualización) directo que conducía, inapelablemente, a limitar fuertemente la autonomía en el gasto y hacer imposible la autonomía en los ingresos.

En segundo lugar, sin embargo, existe relación entre ambos aspectos porque el retraso en solucionar la cuestión de la financiación se convertirá, cada vez más, en una hipoteca sobre el conjunto del proceso autonómico.

Subvenciones negociadas

La globalidad del proyecto autonómico puede verse comprometida si no se da una solución correcta a la financiación autonómica. El conjunto del proceso autonómico está hoy, pues, amenazado por la dificultad de hacer frente al tema de la financiación.

10. En estas circunstancias, resulta indispensable realizar una valoración política del proceso de financiación autonómico en un momento clave como es el presente. Es un momento clave, en primer lugar, porque hay suficientes elementos de referencia (pasados cinco años desde que el proceso autonómico empezó) como para juzgar la experiencia existente con un cierto conocimiento de causa.

En segundo lugar, porque los propios ritmos legales del proceso imponen unos retoques, unos cambios en el sistema que ha venido funcionando hasta ahora. Es cierto que estos cambios son limitados, pero proporcionan la ocasión para proceder a reformas imprescindibles sin que ello suponga una claudicación o un reconocimiento explícito de graves errores por parte de nadie.

En tercer lugar, es un momento clave porque existe un amplio consenso sobre la necesaria reforma del sistema. En pocos sectores no se admite que debe procederse a una revisión a fondo del mismo.

En este punto, pues, es necesario extraer las enseñanzas políticas que se desprenden de todo el proceso de financiación autonómico, tal como éste se ha manifestado hasta ahora. Desde el punto de vista estrictamente político, insistimos, tres son las principales implicaciones de este proceso.

En primer lugar, ha puesto en cuestión la credibilidad del proceso autonómico en general. Es decir, las faltas e insuficiencias del sistema de financiación se ha pretendido extender al conjunto del proceso autonómico. La crítica justa al sistema de financiación ha tenido el efecto de cuestionar la autenticidad del conjunto del proceso autonómico.

En segundo lugar, ha originado una confrontación política permanente entre el Gobierno central y las comunidades autónomas. Más allá de la tensión inevitable que todo el proceso de reestructuración del Estado comporta, el tipo de funcionamiento del sistema de financiación ha introducido un elemento adicional de tensión perfectamente evitable, como han sido las negociaciones anuales de valoraciones. De la forma en que se han producido, además, estas confrontaciones se han realizado al margen de los mínimos criterios de racionalidad y objetividad que era necesario tener en cuenta, y han servido para exacerbar las tensiones.

En tercer lugar, el sistema de financiación ha conducido a una especie de irresponsabilidad fiscal de las comunidades autónomas, entendiendo por tal el fenómeno de ilusión fiscal que consiste en que frente a los ciudadanos los Gobiernos autonómicos no aparecen nunca directamente como los que aplican los impuestos y sí, en cambio, como los que prestan, determinados servicios. Se trata, aparentemente, de autonomías de coste cero. Esta situación, además de distorsionar la realidad, hace dificil aplicar los mínimos criterios de eficacia en el control del gasto y da lugar a actitudes demagógicas de todo tipo.

Las implicaciones políticas del proceso de financiación autonómico son, pues, suficientemente importantes. Se ha convertido ya en una grave hipoteca sobre el conjunto del proceso autonómico. Y puede hacerlo naufragar si no se procede con urgencia a su corrección.

11. No puede entrarse en una discusión sobre la aplicación concreta del artículo 45 del Estatuto (o del 13 de la LOFCA) sin saber como se encaja en el conjunto del sistema de finaciación. La Constitución, los Estatutos y la LOFCA ofrecen un amplio marco para la definición del modelo de financiación autonómico. Pueden dar lugar tanto a un sistema de financiación plenamente satisfactorio, en la línea de los existentes en países que pueden servir de referencia, como a sistemas de financiación fuertemente centralizados, basados en la, tutela y la dependencia financiera de las Comunidades Autónomas respecto al gobierno central.

El desarrollo del marco normativo básico debe fundamentarse en el respeto de los principios que en el mismo se consagran. Y desde este punto de vista, no hay duda sobre cuales son los modelos que entroncan con el espíritu que inspiró la Constitución, los Estados modelos y la LOFCA, y cuales los modelos que no entroncan. Aunque ambos tipos de modelos, unos y otros, pueden suponer materialmente el desarrollo de preceptos contenidos en estas normas.

Luís Armet es portavoz del Grupo Socialiosta en el Parlamento de Cataluña, y Antoni Castells es profesor de Hacienda Pública en la universidad de Barcelona.

La primera parte de este artículo se publicó el pasado miércoles 5 de Junio.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Viernes, 7 de junio de 1985

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