El fantasma de una LOAPA económica frente al peligro de ruptura de la unidad de mercado

J. A. MARTINEZ SOLER En España está prohibido plantar viñas porque sobra vino y el Estado garantiza un precio mínimo con dinero de todos. Sin embargo, hay algunas excepciones para las zonas de calidad que disponen de controles especiales de denominación de origen. Para estos casos, el Gobierno central autoriza cierta repoblación o plantación de cepas y las distribuye por las correspondientes comunidades autónomas. ¿Qué ocurre si los alaveses plantan más viñas de las previstas para el vino de Rioja, mientras que los riojanos cumplen con las instrucciones del Ministerio de Agricultura? ¿Quién controla o dirime el pleito? La falta de experiencia y de mecanismos de cooperación obliga a recurrir a la vía del conflicto de competencias.

El aumento del déficit público y el "efecto solidaridad" frente al agravamiento de los desequilibrios interregionales carecen de importancia si los comparamos, según afirman unánimemente los expertos consultados, con el tercero y más grave de los desafíos plantea dos por el nuevo Estado de las autonomías: la eventual ruptura de la unidad de mercado, por adopción de medidas locales contradictorias con la política económica general. Aunque la Constitución garantiza los elementos básicos que definen la unidad de mercado, la práctica autonómica diaria ha impuesto ya la vía del conflicto permanente, ha agravado el temor a ordenar competencias, mediante una nueva LOAPA, y re clama la creación de mecanismos de coordinación que ahuyenten el fantasma de la desmembración económica. El debate autonómico se centra aún, en plena fase transitoria, en los traspasos de competencias pendientes -alrededor del 80%, ya está cerrado-, en su financiación y en la distribución de inversiones a través del Fondo de Compensación Interterritorial. Sin embargo, ni el Gobierno central ni los autónomos, atosigados por el corto plazo, parecen prestar atención a la amenaza de ruptura de la unidad de mercado, como el mayor de los riesgos que deberá afrontar la construcción definitiva del Estado de las autonomías. "Lo primero ha sido repartir entre todos, y ahora falta lo más importante, que es", según uno de los arquitectos de la estructura financiera de las autonomías, "institucionalizar las relaciones entre las comunidades autonómas entre sí y de éstas con el Estado central".

Sin embargo, el Gobierno, amoratado políticamente por la conflictiva ley orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), ha descartado por el momento la redacción de la ley de Ordenación Económica (LOE), recomendada por el informe de la Comisión de Expertos sobre Financiación de las CC AA- La tesis que predomina en círculos gubernamentales, que no tienen prevista ninguna LOE o LOAPA económica, es dejar actuar a las Comunidades Autónomas (CC AA) siempre que respeten sus márgenes de actuación autónoma, definidos por la Constitución, y sustituir poco a poco la vía actual del conflicto de inconstitucionalidad por la de la colaboración a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera, creado por la ley orgánica de Financiación de las CC AA (LOFCA), ampliando sus actuales funciones a las de coordinación económica.

La Constitución garantiza el sistema fiscal único, la libertad de movimiento de bienes y servicios, la unidad aduanera, la política monetaria, etcétera, pero no fija claramente la línea divisoria entre las competencias del Estado y las CC AA, sino que la deja en manos de un posterior desarrollo legislativo. Cada día abundan más los especialistas que aconsejan sustituir una posible LOE de límites confusos e indefinibles por la práctica y la colaboración diaria.

Los conflictos más comunes y las amenazas se están produciendo en tomo a la financiación privilegiada de determinados productos mediante subvenciones que contradicen la política general del Gobierno central, la fijación de normas de seguridad, higiene o medio ambiente, las autorizaciones o prohibiciones para instalar industrias y la fijación de precios y tarifas.

Incentivos o castigos

Pero el Gobierno central, que canaliza más del 50% del gasto público -dejando al término del proceso autonómico un 25% en manos de las CC. AA y otro 25% a los ayuntamientos-, puede orientar las políticas autonómicas de fomento mediante incentivos y ayudas a quien contribuya a cumplir sus objetivos en lugar de recurrir a pleitos de inconstitucionalidad. Así, por ejemplo, se ha puesto en marcha con aparente éxito el Plan Nacional de Mataderos, que rozaba competencias privadas, municipales, autonómicas, nacionales y supranacionales, en el caso de que España ingrese en la CEE.

Otro reciente caso ilustrativo puede ser el acuerdo de Telefónica con el Gobierno vasco para dar servicio a todas las áreas rurales irrentables para la compañía. Las demás CC AA renunciaron a telefonizar sus zonas rurales y prefirieron destinar sus escasos recursos a otros servicios. El Gobierno vasco ha sido el único en financiar una parte de la inversión, y Telefónica ha puesto el resto. En otros casos, el Gobierno central da el ciento por ciento de la inversión si los Gobiernos autónomos cumplen determinados requisitos.

En materia de vivienda, por ejemplo, la Junta de Andalucía es tan competente como el Gobierno central, pero no tiene dinero suficiente. El Gobierno central fija las condiciones de módulo, financiación, etcétera, y si la Junta no acepta las condiciones, se queda sin viviendas públicas. En estas materias donde ambos son competentes y concurrentes, están obligados a recurrir a mecanismos de cooperación, ya que por la vía del conflicto constitucional no resuelven nada por falta de dinero.

Hay que tener en cuenta que los ingresos de las CC AA son muy limitados, apenas para cubrir un poco más que el coste efectivo de los servicios transferidos, y cualquier emisión de deuda autonómica tiene que ser autorizada por el Gobierno central (sentencia del Tribunal Constitucional 1184, de 2 de febrero, Boletín Oficial del Estado de 18 de febrero de 1984). Y en materia de política económica general no hace falta ningún rango de ley orgánica para obligar a las CC AA. Una reciente sentencia sobre la fijación de coeficientes para cajas de ahorro y bancos ha señalado que para resolver problemas coyunturales de política económica o monetaria, una simple circular del Banco de España puede ser considerada como normativa básica.