Los pactos destinados a racionalizar la ordenación territorial han tenido un cumplimiento irregular y lento

Aquellos acuerdos, solemnemente suscritos, están hoy salpicados de incumplimientos, lo que en la mayoría de los casos se ha debido más a la alegría de ambas partes a la hora de incluir los compromisos que a la posibilidad objetiva de llevarlos a cabo. Esos incumplimientos han resultado escasos en la parte político-administrativa de los pactos, y más numerosos en el capítulo económico-financiero. En el primero de esos apartados, cumplir los acuerdos era evidentemente más fácil, puesto que, en gran medida, ello sólo dependía de la voluntad de los dos partidos firmantes al elaborar los estatutos y las leyes autonómicas. En la parte económica, el cumplimiento ha dependido de más factores, corno las posibilidades de la Administración y su lento funcionamiento, la escasez de información estadística, y los desacuerdos de otras partes implicadas, los gobiernos autónomos, que en este campo sí podían ejercer su bloqueo.Los acuerdos económico-financieros comenzaban recogiendo las bases de la metodología a aplicar para poder definir el coste efectivo de los servicios transferidos. Sin embargo, todos los indicios hacen sospechar que tal metodología no fue aplicada en el primer caso en que pudo serlo: en las transferencias a Cataluña correspondientes a 1982.

El coste efectivo es el gasto en que incurría el Estado en el servicio a transferir en el momento de traspasarlo. La metodología concretaba el modo en que el Estado debe calcular el dinero que le costaba a él cada servicio transferido, a fin de enviar la misma cantidad a la comunidad autónoma. Sin embargo, en los intrincados decretos de transferencias y los listados de sus anexos se deslizó una supuesta sobrevaloración cifrada en torno a los 25.000 millones de pesetas. La primera voz de alarma fue dada en abril de 1982 por la Oficina Presupuestaria del Ministerio de Educación. En un documento interno, detalló que en las órdenes del Ministerio de Hacienda para efectuar los traspasos se le indicaba que debía transferir 21.098,5 millones más de lo que ese departamento tenía presupuestado para los servicios objeto de la transferencia.

El documento llegó a poder del PSOE, que denunció después "turbias maniobras" del Gobierno de UCD, en aquel entonces débil y apoyado por la Minoría Catalana en diversas cuestiones parlamentarias. Días después, técnicos del Ministerio de Trabajo señalaban que la discrepancia con Hacienda en los presupuestos a transferir sumaba 1.500 millones; y en Obras Públicas denunciaron una diferencia de 2.000. El error se debió presuntamente a que, contra lo fijado en la metodología, se tomaron como base para las fórmulas matemáticas a aplicar datos correspondientes a 1979, y no a 1980, presupuesto anterior a la transferencia. Asimismo, parecían inflados los costes indirectos centrales, referidos a los funcionarios que, desde Madrid, efectúan labores de apoyo y coordinación con las administraciones periféricas y trabajan en servicios transferidos a las comunidades autónomas.

Aquella presunta sobrevaloración no ha sido corregida, y Cataluña, cuyos representantes defienden la corrección de las valoraciones empleadas, sigue a la espera de un acuerdo sobre esos puntos para poder disponer del porcentaje de participación que le corresponde en los impuestos no cedidos por el Estado a las autonomías, para cuyo cálculo matemático es preciso conocer el coste efectivo. No obstante, el Ministerio de Hacienda nunca transfirió el dinero supuestamente sobrevalorado, según revelaron a este periódico fuentes oficiales, y las consecuencias de aquellos hechos y del subsiguiente desacuerdo actual son políticas.

El cupo vasco

La referida metodología, rechazada por el Gobierno vasco, ha sido una de las causas de que el cupo que esa comunidad pagará al Estado durante el quinquenio continúe sin ser fijado, contra lo establecido en los pactos. Así pues, el cupo sigue siendo provisional cada año.

El desacuerdo del Gobierno vasco se centra en que no les es de aplicación, a su juicio, la metodología común, además de sus discrepancias en la consideración del fondo de compensación como carga general del Estado. El cupo del quinquenio tiene que ser obtenido mediante negociación, según recoge la ley del Concierto Económico. Mientras no haya acuerdo, se mantiene un cupo provisional.

Otros incumplimientos se derivan del hecho de que en los pactos se imaginasen simultáneas una serie de leyes que deben ir cubriendo diversas etapas.

Los primeros pasos en la financiación autonómica, los mecanismos básicos, están prácticamente concluidos ya, en gran parte merced a los pactos. Se trata, por un lado, de la cesión de tributos, fijada por una ley general ya aprobada y por las específicas de todas las regiones, éstas a punto de ultimar; y, de otra parte, los porcentajes de participación de las autonomías en los impuestos no cedidos, que el Ministerio de Hacienda pretende tener en vigor el próximo 1 de enero. La segunda etapa incluye los mecanismos de redistribución: la ley del Fondo de Compensación Interterritorial, que está pendiente de trámite parlamentario, y la ley de Nivelación de los Servicios Públicos, de muy difícil cumplimiento.

La tercera etapa en la financiación de las comunidades consiste ya en que éstas funcionen con verdadera autonomía, mediante sus propios recursos (tributos, recargos en impuestos estatales, emisión de deuda pública, créditos).

Las tres fases se arremolinaron en una sola en el texto de los pactos, y los topes fijados en los plazos quedaron muy cerca de la fecha de la firma. La Administración ha encontrado dificultades, en muchos casos de orden estadístíco, para regular las materias contempladas.

Así ocurre, por ejemplo, con la ley de Ordenación de la Economía, la loapa económica, señalada en los acuerdos y respecto a la cual no ha sido redactado ni un solo papel. Esta ley, según los textos negociados entonces, debe permitir "deslindar las competencias del Estado y de las comunidades autónomas en materias económicas y financieras, así como garantizar la unidad del mercado en todo el territorio nacional".

La regulación de los recargos que pueden introducir las autonomías en los impuestos estatales fue elaborada en fase de proyecto por la anterior Administración, y rechazada después por "excesivamente autonomista". Los técnicos que redactaron el primer borrador volvieron a presentarlo ante el Gobierno socialista, que lo remitió recientemente al Consejo de Estado. Al parecer, puede sufrir un retraso político porque el contenido es susceptible de ser calificado jurídicamente como "armonizador".

Difícil acomodo a la realidad

Por otro lado, el espíritu de los puntos pactados en la parte político-administrativa -aunque se haya respetado la letra- no ha llegado totalmente a la realidad. Así, todos los parlamentos regionales se han saltado ya el acuerdo de que celebren períodos de sesiones de cuatro meses en total, y han convocado sesiones extraordinarias. Los diputados autonómicos, con arreglo a los pactos, no cobran sueldos, en la mayoría de las comunidades, pero tal condición fue olvidada en la Comunidad Valenciana y disimulada en otras regiones mediante dietas casi equivalentes a percepciones fijas. La nueva fórmula para la elección en las diputaciones provinciales, fijada en los pactos, no pudo entrar en vigor merced a una decisión del Tribunal Constitucional, que impidió utilizar el nuevo mecanismo para los comicios del 8 de mayo. El mapa autonómico fue finalmente cerrado, con retraso sobre lo previsto, pero todavía sigue constituyendo una incógnita el tratamiento que se dará a Ceuta y Melilla. Por otro lado, los porcentajes de participación de las comunidades en los ingresos del Estado debieron haber comenzado a entrar en vigor en 1982, y sin embargo aún permanecen a la espera.

En la parte cumplida figura, en síntesis, el hecho de que desde aquel 31 de julio quedaron claros los sistemas que se iban a poner en práctica para suministrar los recursos económicos a las comunidades; se limitó el número de consejeros en los Gobiernos regionales, el mapa autonómico fue puesto a salvo de sobresaltos como el intento de autonomía uniprovincial para Segovia, y a partir de entonces las transferencias de servicios se producen de forma homogénea y racionalizada.