Sistema tributario: valores individuales y valores sociales
La financiación del Estado a través de tributos en la forma en que hoy la conocemos se afianzó en los países occidentales durante el pasado siglo, de la mano del liberalismo económico, según el autor. En una primera etapa, los principios tributarios cumplen principalmente un papel de protección de los intereses individuales. Con posterioridad, los problemas económicos propician el intervencionismo del sector público y los valores sociales pasan a ser un componente esencial de la exigencia de los impuestos.
La exigencia de legalidad de los tributos con el consiguiente control por parte de las fuerzas políticas representadas en el Parlamento, el principio de la capacidad económica, entendida inicialmente como reparto proporcional del impuesto, el propio principio de generalidad, fundamento de la imposición indirecta, sirvieron como instrumentos de coordinación del sistema fiscal con el sistema económico general.El Estado fiscal conoce en este tiempo su época dorada gracias a un mecanismo coherente, y a pesar de repetidos agobios, provocados por administradores ineficaces y gastos bélicos. De ahí que tras el desastre de la primera guerra mundial, con las arcas vacías frente a una costosa reconstrucción, Schumpeter afirmaba con toda lucidez que la crisis de ese modelo de financiación no había llegado todavía, porque "la hora actual pertenece a la empresa privada"; es decir, porque no habían cambiado los fundamentos del sistema que siguió apoyado en esos valores individuales.
Pero posteriormente la concepción de la hacienda sufre una rápida evolución. Los problemas del sistema económico conducen al intervencionismo del sector público a través de sus instrumentos monetarios y fiscales. Y la situación política obliga a redistribuir la renta y a la asunción por el Estado de un con unto de gastos cuya financiación distorsiona la hacienda tradicional.
Esta evolución introduce una serie de valores sociales en la concepción y exigencia de los impuestos. El principio de extrafiscalidad pone el tributo al servicio de la política económica más allá de la situación del contribuyente y por encima de los principios tributarios antes referidos. El objetivo de redistribución de rentas origina el pase de tipos proporcionales a tipos progresivos en los impuestos personales y el gravamen total de la capacidad económica lo que conlleva el fortalecimiento del impuesto sobre la renta y, el nacimiento del impuesto de patrimonio. Las necesidades financieras del Estado, siempre crecientes, implican el aumento de la presión fiscal, lo que hace imprescidible la imposición indirecta y justifica la aplicación generalizada de tributos de fuerte potencia recaudatoria, como el impuesto sobre el valor añadido.
La coincidencia de valores individuales y sociales, que desde luego no es exclusiva del ámbito tributario, rompe la coherencia tradicional y plantea problemas de coordinación. El énfasis que se ha dado al principio de capacidad económica como criterio básico de justicia fiscal y la sanción constitucional del mismo puede llegar a traducirse en una evidente falta de realismo a causa de su desajuste con esos valores sociales, cuya realización práctica obliga de manera inevitable a que los llamados gastos fiscales alcancen cifras más cuantiosas cada día.
La complejidad es mayor si se tiene en cuenta que las contradicciones parecen producirse no sólo entre valores individuales y sociales, sino también en los valores sociales entre sí. En la actualidad se discute con aspereza sobre la posible compatibilidad de los objetivos de estabilidad y crecimiento económico por un lado y redistribución de la riqueza por otro. Esta discusión está siendo alimentada por las dificultades presupuestarias que se debaten en una difícil elección entre el déficit y la reducción de los gastos sociales. Dejando ahora a un lado el carácter político de este conflicto, centrado en cómo repartir la crisis económica, su mero planteamiento es suficientemente indicativo de esa dialéctica de valores que ha servido de argumento para la formulación de la teoría de O'Connor sobre la crisis del Estado fiscal.
Valores individuales y sociales
La conclusión de todo lo anterior es que debemos dar un importante paso adelante para engarzar los valores individuales y sociales en una teoría válida.
¿A dónde nos llevará este nuevo camino? ¿Cuáles serán las ideas principales que marquen la dirección? Son preguntas de difícil contestación. Se trata de lograr una visión realista del fenómeno financiero en un mundo demasiado complejo, que dificulta la formulación de las ideas. Pero en cualquier caso, parece claro que nos llevará más allá del principio de capacidad económica. Los criterios de renta y patrimonio personal que nos describen la situación individual del contribuyente prácticamente aislado del medio económico social, tendrán que ser enriquecidos por una nueva medida de los mismos, en la que estén presentes de manera significativa valores sociales tales como la productividad en pleno empleo o la cohesión social. Hasta ahora hemos construido un estatuto del contribuyente adaptado a un marco económico político liberal. A partir de ahora tendremos que esforzarnos en corregir ese estatuto en función del marco social de nuestro tiempo.
Esta nueva perspectiva está impregnando paulatinamente el ordenamiento con la obstinación de todo lo real, y la elaboración doctrinal la asume con diferente grado de consciencia. Ha habido ya propuestas que pueden resultar sorprendentes, pero que reflejan con honestidad el profundo cambio en el orden tributario. Destaca entre ellas la tesis de la Comisión Meade sobre la conveniencia de utilizar como base el gasto y no la renta. A estas alturas, cuando el impuesto sobre la renta parece la pieza más elaborada del sistema, se busca por otra vía la mejor manera de coordinar los objetivos de equidad y eficiencia económica y facilitar el posible juego del índice de inflación. No hemos de ocuparnos sólo de la renta del sujeto pasivo, sino también de la significación socioeconómica de su destino, con la consiguiente incidencia fiscal sobre el empleo consultivo o menos productivo, finalidad que no debe ser encomendada a los tradicionales impuestos indirectos.
Mayor igualdad, menores dificultades
Por supuesto, esta labor se verá enormemente dificultada por las desigualdades sociales. No podemos invocar valores sociales como la eficacia económica si se reparten desigualmente sus beneficios, ni podremos cargar siempre al sector público la financiación de los gastos sociales y la responsabilidad de la redistribución de riqueza si el sistema económico genera progresivamente desigualdad. Muchos hacendistas han asumido ya la tesis de que el objetivo de evitar la crisis fiscal y lograr un sistema tributario justo está subordinado necesariamente a la construcción de una sociedad más igualitaria. Los grandes problemas de la financiación pública están di rectamente provocados por el defectuoso funcionamiento del sistema económico, que además no alcanza a corregir convenientemente las desigualdades de riqueza.
El afianzamiento de la imposición directa, erosionada por el fraude, la definitiva aceptación de la imposición indirecta, fuente irrenunciable de recursos, un cierto nivel de rentabilización de los servicios públicos mediante las tasas, e incluso la obtención de ingresos patrimoniales por parte de un sector público empresarial liberado de su función básica de cubrir lagunas y pérdidas del sector privado, serán todos ellos objetivos de difícil alcance en un contexto de desigualdades socio-económicas en el que el aparato fiscal ha sido denunciado como Diabolus ex machina, que facilita la pervivencia de las mismas.
Si tenemos conciencia de la interrelación entre organización social y sistema tributario (o, en general, sistema de financiación del Estado) y no nos resignamos a ver calificado el tributo como simple instrumento de dominio, sino que reclamamos su validez como un medio más de transformación social, no asistiremos pasivamente al logro de esa necesaria sociedad con mayor nivel de justicia, en la que los valores individuales y sociales puedan coordinarse sin las excesivas contradicciones que hoy día dificultan la organización de un sistema fiscal coherente.
es catedrático de Derecho Financiero de la universidad de Granada.
