Balance y perspectivas de la Hacienda municipal / 2

En su segundo artículo sobre el futuro de las haciendas municipales en España, los autores pro pugnan una reforma descentralizadora de las mismas, aumentando su peso en relación con otras instancias de gobierno.

La identificación de los principales problemas que afectan, en la actualidad, a las haciendas municipales puede servir de referencia en el momento de establecer los objetivos de la reforma. Entre estos problemas debe citarse, en primer término, el peso reducido de la hacienda municipal en relación a la renta nacional. En 1981 se situaba alrededor del 2,3-2,24%, en comparación con porcentajes comprendidos entre el 7% y el 9% en otros países tales como Alemnia Occidental, Francia y los EE. UU., y de casi el 13 % en Gran Bretaña. Es obvio que la importancia de esta participación depende, en parte, de la distribución de competencias entre los diversos niveles de gobierno, que en Espafña ha tendido tradicionalmente a reforzar el papel del gobierno central (sin que este efecto sea una consecuencia inevitable del carácter unitario del Estado, como lo demuestra el ejemplo británico).Una nueva estructura de competencias en este sentido, ligada a una concepción territorialmente descentralizada del Estado exige -por tanto- un incremento del peso de los recursos municipales. Ahora bien, la necesidad de incrementar la participación de los gobiernos locales hubiera existido en cualquier caso, independientemente de esta circunstancia, si se valora el hecho de que la prestación de los servicios actualmente a cargo de los ayuntamientos conduce sistemáticamente a la aparición de déficit generalizados, tanto de recursos finacieros como de equipamientos.

En segundo término, debe hacerse referencia a la escasa capacidad de adaptación de los recursos municipales a la realidad concreta de cada municipio, problema que obedece, a dos tipos de razones distintos. Por una parte, a la rigidez y falta de flexibilidad de los ingresos locales que en muchos casos proceden de la imposición sobre bases imponibles poco sensibles a variaciones en la renta y cuya revisión exige unos dispositivos administrativos relativamente complejos. Por otra parte, a la falta de autonomía de los municipios para decidir el alcance de su cuadro impositivo y de su esfuerzo fiscal.

El tercero de los problemas que debe ser citado es la multiplicidad y excesiva diversificación del cuadro tributario local actualmente vigente, que reviste características de aluvión y procede más de un dilatado proceso histórico en el curso del cual se han ido aprobando diferentes disposiciones -con objeto de hacer frente a los problemas inmediatos- que no de un planteamiento global y sistemático. Tal multiplicidad comporta unos costes de gestión elevados y una presión fiscal (en costes de asesoramientos y trámites admnistrativos) para el contribuyente, a la que en múltiples ocasiones no se ha concedido su auténtica importancia. Por otra parte, la gestión tributaria -que corresponde en muchos casos a las delegaciones de Hacienda- ha ocasionado dificultades para la actualización de los padrones de contribuyentes y de los elementos de las bases tributarias.

Por último, la desigualdad de capacidad fiscal entre los diferentes municipios a la que da lugar la aplicación de la actual estructura de ingresos municipales constituye también una deficiencia grave. La desigual localización territorial de las bases imponibles conduce, en efecto, a que municipios con un nivel de necesidades similar, en cuanto a la prestación de servicios, dispongan de un volumen de recursos por habitante muy distinto (el ejemplo del cinturón de Barcelona es, a este respecto, suficientemente ilustrativo). Este fenómeno no se corrige por medio de los sistemas de subvenciones incondicionales hoy existentes, cuyo objetivo está más orientado a hacer, frente al problema de la insuficiencia financiera que al de la desigualdad.

Criterios de reforma

La exposición de estos problemas básicos ha de servir de punto de referencia en el momento de plantear las líneas de reforma del actual sistema de financiación de los ayuntamientos. Esta, en efecto, ha de tener como objetivo la superación de tales deficiencias en el marco de tres criterios fundamentales. El primero es el incremento de la capacidad financiera, dotando a los ayuntamientos de una suficiencia de recursos de la que hoy no disponen. El objetivo va estrechamente ligado, naturalmente, al de conseguir una mayor flexibilidad en los ingresos municipales y una simplificación del cuadro tributario. El segundo es la igualación de los recursos disponibles entre diferentes municipios, independientemente de su capacidad tributaria, asegurándoles un volumen de subvenciones que -unido a sus recursos propios- resulte suficiente para financiar las necesidades que deben atender. El tercero, finalmente, es el respeto al principio de la autonomía territorial de los diferentes niveles de gobierno, principio inspirador de la estructura territorial del Estado consagrada por la Constitución, y que hace referencia no solamente al respeto a la autonomía municipal sino también a la de las comunidades autónomas en orden a regular las cuestiones relativas a la financiación municipal que son de su competencia.

Inspiradas en la consecución de tales objetivos se pueden configurar las líneas fundamentales que deberían caracterizar la reforma de la hacienda municipal, cuya necesidad se ha puesto suficientemente de manifiesto a lo largo de estas reflexiones. Como es obvio, no es el propósito de estas líneas exponer con detalle los aspectos más concretos de esta reforma, sino más bien sugerir los elementos básicos que deberían contenerse en la misma y sus características más relevantes.

La nueva regulación de la hacienda municipal debería apoyarse, tal como se propone en los párrafos siguientes, en una ley marco de carácter estatal, que respete ampliamente la autonomía legislativa de las comunidades autónomas y la administrativa de los municipios. En este sentido, la normativa básica estatal podría establecer el cuadro tributario máximo (definiendo las características básicas de los elementos tributarios) y los criterios y fundamentos de los mecanismos de subvención. A su vez, la legislación autonómica debería articular detalladamente la estructura hacendística municipal y delimitar las competencias administrativas entre el propio nivel autonómico y el local.

Prescindiendo de los ingresos por cuenta de capital -contribuciones especiales, como elemento más destacado- y del recurso al endeudamiento, que merecerían un tratamiento aparte en beneficio de una mayor coherencia del análisis, los ingresos ordinarios de los ayuntamientos pueden proceder de cinco fuentes fundamentales: imposición local autonómica, tasas (que constituyen conjuntamente el sistema tributario local), recargos o participaciones en impuestos estatales (o autonómicos), subvenciones incondicionales y subvenciones condicionales (procedentes como las incondicionales, del Estado y de las comunidades autónomas).

Eliminar tasas

La imposición local autónoma debe apoyarse en dos grandes impuestos directos: un impuesto sobre la propiedad, que puede ser la Contribución Territorial Urbana (y la Contribución Territorial Rústica y Pecuaria, en el suelo agrario) y un impuesto sobre la actividad económica, inicialmente de las características de las actuales Licencias Fiscales. El primero es un impuesto típico del nivel de gobierno local. La ley estatal reguladora debería definir sus elementos tributarios fundamentales (hecho y base imponible, carácter del tipo impositivo y tipo mínimo, en su caso) dejando a la regulación de las comunidades autónomas la concreción de algunas exenciones particulares, bonificaciones y tipo impositivo. En el bien entendido de que éstas podrían, por medio de ley, regular el ámbito de competencia entre ellas mismas y los gobiernos locales bajo su jurisdicción. La aplicación de un impuesto sobre la propiedad correctamente fundamentado debería permitir la eliminación de muchas de las tasas actualmente vigentes, que se refundirían en dicho impuesto, hecho que contribuiría a una deseable simplificación de la situación tributaria actual.

En todo caso, un aspecto fundamental en la regulación de este impuesto es el de, la administración tributaria, tanto con respecto a la gestión del tributo como a los sistemas de determinación y actualización de la base imponible. Parece, por tanto, conveniente, que la legislación autonómica garantice -con las salvaguardas oportunas por parte del Estado- una administración eficaz en todos los municipios, permitiendo consorcios y agrupaciones cuando el alcance de las funciones a realizar supere sus posibilidades individuales.

El otro impuesto municipal de importancia capital es el impuesto sobre la actividad, actualmente concretado en las Licencias Fiscales. Si bien, en teoría, tales tributos deberían gravar el rendimiento de las actividades en cuestión, en la práctica se trata de cuotas fijas aprobadas por tarifas únicas aplicables a todo el territorio español. Las deficiencias de un impuesto de esta naturaleza parecen obvias y sería conveniente plantearse su sustitución a medio plazo por otro de carácter distinto, como un impuesto sobre las ventas en fase minorista (relativamente extendido en el ámbito local en otros países). Resulta difícil, sin embargo, plantear la sustitución de un modo inmediato, motivo por el cual debe contemplarse como una pieza importante en una futura estructura de la financiación local.

Al igual que en el caso anterior, la ley estatal reguladora debería definir el hecho imponible, las exenciones generales y los elementos tributarios que deben ser tomados en consideración al establecer las tarifas y -a título orientativo- los márgenes de oscilación de las cuotas en relación con los rendimientos medios presuntos, manteniendo en el ámbito' propio de las comunidades autónomas la concreción de algunas exenciones particulares y el establecimiento de las tarifas.

Este impuesto, como las contribuciones, debería ser de aplicación obligatoria para todos los municipios y permitiría, igualmente, refundir en el mismo un conjunto de tasas que en la actualidad contribuyen a la existencia de un cuadro tributario caracterizado por el exceso de figuras y a incrementar los costes de la administración tributaria.

Impuestos opcionales

Una vez definidos estos dos impuestos básicos, el cuadro impositivo local debería completarse, en la ley reguladora estatal, por medio de un conjunto de impuestos de aplicación opcional, tales como los impuestos sobre el incremento del valor, de los terrenos, consumos específicos, publicidad, circulación de vehículos y otros de carácter no fiscal, como el impuesto de solares, cuyas finalidades son claramente urbanísticas. En todos estos-tributos, la ley reguladora estatal debería definir el hecho y la base imponible, las exenciones generales y el margen de oscilación del tipo impositivo, como elementos tributarios básicos, dejando a cada comunidad autónoma la competencia para establecer exenciones y bonificaciones específicas y fijar el tipo impositivo, así como para regular los aspectos de gestión tributaria, de acuerdo con lo previsto, por ejemplo, en el artículo 48 del Estatuto de Cataluña. Sin menoscabo, evidentemente, de la posibilidad de que la legislación autonómica reconozca esta competencia en los propios ayuntamientos.

Las tasas, segunda de las fuentes de ingresos que se ha considerado fundamental, representan actualmente entre un 20% y un 40% de los recursos ordinarios de los ayuntamientos españoles. Deberían perder importancia en un futuro inmediato en parte por la refundición en otros tributos de muchas de ellas (entre otras, alguna de las que tienen mayor poder recaudatorio, como la licencia de obras y la de vados), y en parte porque el alivio del problema de la insuficiencia financiera actual reducirá la necesidad de recurrir a la aplicación de tasas que, en ocasiones, no responden de un modo suficientemente preciso a los principios de especificidad del beneficiario y de contraprestación, que deberían presidir su establecimiento. La ley estatal reguladora de la hacienda municipal debe limitarse, en este campo, a señalar criterios generales de cobertura de costes que han de ser tomados en consideración al establecer las tasas, sin que parezca oportuna la necesidad de entrar en la definición exhaustiva de los aprovechamientos especiales y prestación de servicios que pueden ser objeto de tasas, materia regulable por las comunidades autónomas.

Los recargos y participaciones en impuestos estatales o autonómicos constituyen la tercera fuente de ingresos ordinarios municipales que debe ser tomada en consideración. En nuestra opinión resulta conveniente distinguir entre participaciones y subvenciones incondicionales, resolviendo la confusión que se produce en la situación actual. Las participaciones, en efecto, suponen la cesión al ayuntamiento de una parte de la recaudación en su término municipal de un impuesto estatal o autonómico.

Se basa, por tanto, en un criterio de territorialidad. Parece lógico que la participación en impuestos estatales sea plenamente regulada por la ley marco estatal y debería hacer referencia, casi exclusivamente, al impuesto sobre la renta de las personas físicas. También los recargos habrían de limitarse a este impuesto, si bien la ley estatal reguladora podría dejar como optativa a su aplicación estableciendo en todo caso un recargo máximo. Las participaciones y recargos sobre impuestos autonómicos no pueden alcanzar una importancia considerable, dado el reducido ámbito de una imposición propia a este nivel y, en su caso, deberían ser regulados por leyes autonómicas.