Del 'Estado de las autonomías' al 'Estado de los ayuntamientos'

Los gestos de los ayuntamientos españoles, triplicados en los cuatro años últimos, apenas han sido atendidos en un 40% por vía de impuestos. Sólo mediante un oneroso endeudamiento y el fuerte recurso al Estado, que no podrá crecer mucho más por la propia dirtimica de la, crisis económica, los municipios han empezado a atender las conteni das demandas sociales. Para hacerlo con la autonomía que la Constitución garantiza les queda como potente esperanza que el Estado de las Autonomílis, aún por concluir, se convierta en una etapa necesaria de una realidad final: el Estado de los ayuntamientos.

De 1978 a 1981, los gastos de las corporaciones locales pasaron de 344.778 a 819.604 millones de pesetas, y quizá hayan superado en 1982 los 900.000, según estimaciones oficiosas. Entre tanto, los ingresos por impuestos y tasas se han multiplicado por 2,79, creciendo de 115.684 a 323.128 millones de pesetas. La diferencia ha tenido que ser financiada o cubierta sobre todo con deuda, ayudas esta tales y los ahorros que haya favo recido la mejora de la gestión.Espoleados por una inversión que estaba estancada y casi se ha cuadruplicado en el mismo período (de 75.000 millones de pesetas en 1978 habrá excedido el pasado ejercicio los 260.000 millones) los ayuntamientos han ganado peso en el conjunto de la economía. Pero la continuidad de sus responsabilidades difícilmente podrá mantenerse y situarse a nivel europeo sin un serio impulso de la presión fiscal y la profundización del proceso autonómico.

En 1975, el Estado desde el que se había predicado como bases de convivencia y representación la familia, el municipio y el sindicato dejaba en manos de las corporaciones locales el 2,1 % de la producción anual española de bienes y servicios. Por la Europa del Mercado Común, la participación media de los ayuntamientos en la tarta económica era superior al 7%, según datos de Eurostat. La inversión andaba en parecidos derroteros: 0,7% del Producto Interior Bruto (PIB) en España y 2,6% de media en la CEE.

Para sortear este tramo de cifras, que representan servicios destinados a atender necesidades, se han registrado esfuerzos importantes. Los gastos corrientes y de inversión, que en los tres primeros años de transición a la democracia se habían estancado -pasaron del 2,9% de la producción económica anual al 3,04%-, fueron en 1981 del 4,77% y ahora estarán en el 5%. Del avance de la participación de los ayuntamientos en el PIB (Producto Interior Bruto) durante los cuatro últimos años, las meno res aportaciones relativas proce dieron de los ingresos fiscales y de las transferencias del Estado. Aunque la recaudación de tasas e impuestos se ha multiplicado por 2,79 y las transferencias por 2,73 hasta 1982, en conjunto la primera ha pasado del 1,03% al 1,17% del PIB y las segundas del 0,58% al 0,91%.

Y se nota en los presupuestos de cada año. Mientras que de 1975 a 1978 los gastos de personal pasaron de requerir el 54,3% al 56% de los gastos ordinarios, el año pasado han absorbido un 48% (ocho puntos menos).

Mejora de gestión

Esta mejora de gestión, sin duda distorsionada por las economías de escala, pues los gastos ordinarios liquidados han ascendido de 189.183 a 497.553 millones de pesetas, ha sido "consumida" en la estructura de los presupuestos por los intereses y las amortizaciones de créditos que han necesitado las inversiones y la cobertura de los déficit que empezaron a aparecer en 1976.

En efecto, durante los cuatro últimos años el pago de intereses casi se ha quintuplicado, subiendo del 3,9% al 7,29% de todos los gastos ordinarios. Algo similar ha ocurrido con las amortizaciones, que se elevaron del 2,6 al 4,5%. El hecho de que sean menores oculta, además de las ayudas del Estado vía absorción de créditos, una carga potencial en los próximos años, que coincide con el endurecimiento de tipos de interés.

Centralismo decimonónico

Las causas, según los expertos, deben buscarse en la centralización que ha caracterizado la política muncipal desde principios del siglo pasado. En Europa tienen gran especialización inversora y el Estado subvenciona su labor. En España el Estado financia y ejecuta infraestructuras urbanísticas, llega incluso a asumir la gestión de servicios típicamente municipales (abastecimiento de aguas, etcétera), y tiene igualmente centrali Del 'Estado de las autonomías' al 'Estado de los Ayuntamientos'

dos servicios de sanidad, educación y asistencia social. Pero en las últimas décadas ha desatendido o afrontado con lentitud algunos problemas, como el transporte en las grandes ciudades, así como los costes que entraña en el futuro la conservación y el mantenimiento de las inversiones. Así, buena parte de las escuelas de EGB o preescolar, levantadas con inversiones estatales, pasan a ser propiedad y responsabilidad de los ayuntamientos.

En cambio, de otras demandas sociales simplemente no se ha ocupado el Estado o lo ha hecho lateralmente. Ha preparado suelo urbanizado, dejando el protagonismo de la oferta de suelo y viviendas en manos privadas, muchas veces con ayudas importantes. Los ayuntamientos han empezado a corregir errores o carencias en este campo.

Sin embargo, con ser importantes, las cargas financieras no parecen suponer problemas en sí; su nivel es todavía algo más bajo que el europeo. No ocurre lo mismo con los ingresos que las han de soportar al fin y al cabo: impuestos locales y transferencias del Estado. Aunque la enunciada operación de saneamiento mediante liquidación de deudas por unos 100.000 millones de pesetas aliviará las cargas, todo parece indicar que en los próximos años el Estado se resista a mantener el ritmo de aumento de sus ayudas (suponen la tercera parte de los gastos municipales corriente), al tiempo que algunos impuestos locales muestran síntomas de haber entrado en vías de agotamiento.

El problema no estriba en que no pueda aumentar más la presión fiscal (ha pasado del 1,03% al 1,17%. del PIB en cuatro años), sino en que su reparto la concentra en las grandes ciudades, como puede apreciarse en el cuadro adjunto, y es en ellas donde algunas figuras impositivas parecen haber topado con serios límites.

Mientras para la media española los ingresos municipales de tasas e impuestos por habitante ha .crecido desde 1980 de 6.141 a 8.616 pesetas, los gastos corrientes de los municipios (es decir, sin contar inversiones) se han aproximado a las 16.000 pesetas en los ayuntamientos con más de 20.000 habitantes.

La brecha entre unos y otros municipios es grande tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos. En el segundo caso, la disparidad más notable es el mayor porcentaje representado por las remuneraciones de personal dentro de los pequeños ayuntamientos, así como su menor absorción de intereses y amortizaciones, que denota tanto el menor endeudamiento como la menor expansión de sus servicios.

La transición

El proyecto de ley de saneamiento de las corporaciones locales, previo al que recompondrá el esquema financiero de las mismas, prepara la transición desde el actual modelo centralista a otro de financiación múltiple descentraliada. Para ello, se abrirá la posibiliad de que cada ayuntamiento deje un recargo libre sobre el impuesto sobre la renta de las personas físicas y liberaliza desde 1984 la contribución territorial urbana, que junto con la rústica y las licencias fiscales es gestionada por el Estado (por las tres en 1979 los ayuntamientos ingresaron 33.323 millones de pesetas y ahora se aproximan a los 80.000).Pero la garantía constitucional de autonomía de los muncipios, así como el esquema que prevé la constitución -tributos propios, participación en los ingresos del Estado y de las comunidades autónomas-, abre la posibilidad de que en el futuro se realice adecuadamente la cesión de ingresos de las comunidades autonómas a los ayuntamientos. Como se sabe, las primeras han empezado a recibir junto a una serie de competencias estatales, la cesión o participación en los fondos necesarios par atenderlas. Es el momento de so luciones a la carencia de compe tencias y a la carestía de recursos.

La situación económica, que recorta la potencia fiscal del Estado e hipoteca -sus ingresos en otras coberturas fijas (personal, desempleo, pensiones, etcétera), hace de dicha posibilidad una imperiosa necesidad. Mucho más si el Gobierno socialista cumple su programa electoral, que prevé transferir a las entidades locales, por razones de eficacia e interés, servicios hasta ahora gestionados por el Estado o por diversas administraciones públicas. "Al término de este proceso", decía, "los servicios gestionados por las entidades locales representarán no menos de la cuarta parte, en términos de coste, del conjunto de los prestados por las administraciones públicas". Hoy las administraciones públicas absorben el 37% del PIB.