La Constitución y el transfuguismo político / y 3
Llegados aquí es claro que parte del origen del fenómeno del transfuguismo político hay que buscarlo en los reglamentos de las Cámaras, puesto que, en contra de la concepción de los partidos que venimos manteniendo, permiten el cambio de grupo -es decir, de partido- durante la legislatura. Lo cual es especialmente grave en el caso del nuevo reglamento del Congreso de los Diputados, aprobado en febrero de este año. La regulación que éste hace de los grupos parlamentarios no incluye más modificación que la de establecer una serie de cautelas que fueron impuestas por UCD a fin de frenar el descalabro que estaba sufriendo por la continua huida de sus diputados a otros grupos y por la ventaja que poseía el PSOE al disponer de tres grupos parlamentarios a causa del reconocimiento de los socialistas vascos y catalanes en grupos separados. Las medidas que innova, por tanto, el nuevo reglamento son tres:1. En ningún caso pueden constituir grupo parlamentario separado diputados que pertenezcan a un mismo partido. Aunque esta medida se dirigía a evitar el plus de que gozaba el PSOE, al disponer de tres grupos parlamentarios con sus correspondientes ventajas, lo importante de su implantación consiste en que el reglamento viene a señalar con claridad que, salvo el Grupo Mixto, hay y debe haber una identificación total entre grupo parlamentario y partido.
2. Tampoco podrán formar grupo parlamentario separado los diputados que, al tiempo de las elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se hayan enfrentando ante el electorado. El origen de esta disposición, por lo demás suficientemente justificada, se encuentra en el intento de prohibir que durante una legislatura miembros de un partido y grupo parlamentario se escindan para formar otro partido y grupo parlamentario. El caso del partido de Acción Democrática, de Fernández Ordóñez, escindido de UCD a finales de 1981, es el supuesto que dio origen a esta decisión.
3. Por último, el nuevo reglamento señala que el cambio de un grupo parlamentario a otro, con excepción del Mixto, sólo podrá operarse dentro de los cinco primeros días de cada período de sesiones. Con lo cual, el nuevo reglamento sigue permitiendo el transfuguismo político, en contra de la concepción de los partidos políticos que mantiene la Constitución y que exige la opinión pública en la hora actual.
Y entramos así en el análisis del artículo 67.2 de la Constitución que es el origen fundamental de la incoherencia que venimos analizando. En efecto, este artículo indica que "los miembros de las Cortes Generales no estarán ligado, por mandato imperativo alguno". Se trata, como es obvio, de una cláusula que la inercia constitucional viene arrastrando desde el nacimiento del constitucionalismo y que desde la constitucionalización de los partidos políticos ha perdido totalmente su razón de ser. Así habría que mantener que únicamente se puede aplicar a aquellos miembros del Parlamento que no hayan sido elegidos por pertenecer a un partido, es decir, únicamente a los candidatos que presenten las agrupaciones de electores, según lo señalado en los artículos 30.2.c. y 34.4 del decreto-ley de 1977. Pero tal supuesto, difícil de llevarse a cabo, lo es más aún en el caso del Congreso de los Diputados, que exige lista de varios candidatos, lo cual es casi inviable si no se cuenta con la organización de los partidos políticos. De ahí que mientras rija el sistema adoptado por el decreto-ley de marzo de 1977 la contradicción entre el artículo 67.2 de la Constitución y el sistema electoral es claramente visible. En efecto, si tenemos en cuenta que la regla D'Hondt, adoptada para la distribución de escaños en el Congreso, distribuye los mismos según el orden de colocación en listas de partidos, cerradas y bloqueadas, no es posible admitir que un diputado pueda cambiar de partido y grupo parlamentario, ya que constituye un fraude al electorado que votó por una lista concreta y al partido que pagó la campaña de los diputados incluidos en su lista. Al marcharse un diputado a otro partido, impide la aplicación de la regla contenida en el apartado 8 del artículo 20 del decreto-ley de 1977, que señala que en caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un candidato electo el escaño será atribuido al candidato siguiente de la misma lista. Se trata, en consecuencia, de mantener la misma relación de fuerzas resultante de las elecciones durante toda la legislatura, por lo que el fenómeno del transfuguismo político es un claro fraude al electorado y a los partidos que lo representan.
Mucho más consecuente con esa idea es el sistema adoptado en la ley de Elecciones Locales de 17 de julio de, 1978, cuyo artículo 11.7 señala que, "tratándose de listas que representan a partidos políticos, federaciones o coaliciones de partidos, si alguno de los candidatos electos dejare de pertenecer al partido que le presentó, cesará en su cargo y la vacante será atribuida en la forma establecida en el número anterior. El que así accediere ocupará el puesto por el tiempo que restare de mandato". Asistimos, pues, a dos modelos de representación contradictorios dentro de un mismo sistema representativo constitucional y que, evidentemente, hay que homogeneizar lo antes posible, siguiendo este segundo modelo de las elecciones locales, a través de la reforma del reglamento de la Cámara.
Tesis, por lo demás, que no es insólita ni en el derecho comparado ni en algún sector de la doctrina. Así, un teórico de la categoría de KeIsen pudo escribir en 1920 lo siguiente: "En cuanto a la irresponsabilidad de los diputados ante los electores, se trata de un principio quebrantado ya por algunas de las constituciones modernas, cuyos preceptos disponen que el diputado no esté obligado a seguir las instrucciones de sus electores, pero pierde su mandato al separarse o ser expulsado del partido por el cual fue designado. Tales disposiciones resultan por consecuencia natural en los casos de sistema electoral por listas, pues en ellos los electores no designan al diputado por su persona, sino que su voto más bien significa un acto de adhesión a un partido de terminado, de manera que el candidato obtiene su representación sólo en virtud de su filiación a partido del elector, siendo lógico que el diputado pierda su mandato tan pronto deje de pertenecer a partido que le ha enviado al Parlamento". Baste decir, por último que esta orientación es la que ha seguido la Constitución portuguesa de 1976 cuando prevé en su artículo 167.C que "perderán su mandato los diputados que se inscriban en un partido distinto de aquel por el cual se hayan presentado a las elecciones".
Conclusión general
¿Qué conclusión se puede deducir de todo lo expuesto hasta aquí? En primer lugar, cada vez es más claro que los partidos políticos, según la Constitución, son un instrumento esencial para la validez de la representación y de la participación política, obteniendo así una naturaleza jurídica nueva que la doctrina debe formular con urgencia. En segundo término, el papel de los partidos políticos no se limita al período electoral, sino que sigue siendo esencial durante todo el período de una legislatura, a fin de que se pueda producir la prolongacíón de voluntades o idem sentire que es indispensable para la autenticidad de la representación.
Lo cual implica, en tercer término, una cierta resurrección del mandato imperativo, que habría que denominar mandato ideológico o partidista, puesto que los elegidos por un partido están sujetos a su disciplina y no es comprensible que se pueda cambiar, en consecuencia, de partido sin perder el escaño. La incoherencia de la Constitución española, en definitiva, obliga, en tanto se pueda reformar, a considerar la prohibición del mandato imperativo como una cláusula vacía de contenido o un típico ejemplo de ficción constitucional.
Jorge de Esteban es catedrático de Derecho Político.
