El déficit público / 1

Cualquier consideración sobre el déficit público requiere unas precisiones previas sobre el lenguaje utilizado. Se trata de saber de quién hablamos (sujeto responsable del déficit), de qué hablamos (el concepto utilizado de déficit) y de cuánto hablamos (cuantía absoluta y apreciación relativa de esa magnitud). Sólo tras esta clarificación del lenguaje será posible referir las causas que están detrás de la cuantía del déficit del sector público español y las actitudes que su aparición ha provocado.

De quién hablamos: el intérprete del déficit público

Cualquier análisis del sector público tiene un término de referencia que no siempre es el mismo. La complejidad es la característica más importante de la actividad pública y esta complejidad se manifiesta en la existencia de distintos agentes que realizan programas de ingresos y gastos públicos. En consecuencia, el déficit puede referirse a muchos intérpretes de la actividad pública: al Estado, a la Administración central, a las corporaciones locales, a la Seguridad Social, a las administraciones públicas, a las empresas públicas, al sector público.Dos motivos conceden un interés secundario al conocimiento del déficit de cada agente aislado de los integrantes del sector público. El primero es que el déficit de cada agente tiene poco que ver con sus operaciones propias. Las transferencias entre los agentes alcanzan una gran importancia. En segundo lugar, lo que importa conocer para un análisis del déficit público es su valor total, que resulta ser el verdaderamente representativo para valorar su incidencia en la economía.

El problema queda, por tanto, reducido a determinar si el déficit debe ser referido a todos los agentes del sector público, tanto administrativos como empresariales, o si, por el contrario, debe quedar circunscrito a las administraciones públicas.

La diferencia entre estos dos posibles protagonistas reside en que al sector público se llega añadiendo a las actividades de las administraciones públicas el total de las actividades de las empresas públicas. Por ello, si nos refiriésemos a todo el sector público tendríamos que mezclar actividades de agentes públicos que realizan funciones completamente diferentes: unos de producción de servicios colectivos (administraciones públicas), que no actúan, por tanto, en el mercado, mientras que otros -las empresas públicas- actúan necesariamente en el mercado. Esa heterogeneidad de las operaciones del sector público..............cación a una cifra global y agregada de su déficit.

Las administraciones públicas, alconsolidar todas las actividades de la Administración central, de la Seguridad Social y de las corporaciones locales, agrupan las actividades públicas características de cualquier sociedad organizada. Las administraciones públicas constituyen, por otra parte, el término de referencia del concepto del déficit público en la mayor parte de los países, lo que facilita la comparabilidad, que sería más dificil de realizar utilizando otras demarcaciones distintas.

Así pues, hablaremos del déficit de las administraciones públicas, expresión en la que se comprenden todos los agentes que producen servicios colectivos; por tanto, no destinados a la venta, y/o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y la riqueza nacionales, y cuyos recursos principales proceden de pagos obligatorios, es decir, de impuestos y contribuciones.

De qué hablamos: el concepto del déficit público

Tres son los conceptos más utilizados para dar contenido al déficit público: el utilizado por la contabilidad nacional, el definido en términos de caja y la apelación total de las administraciones públicas al Banco de España.En términos de contabilidad nacional, el déficit público se expresa por la necesidad de financiación de las administraciones públicas, que muestra el importe neto de los recursos que los demás sectores de la economía proporcionan a los agentes incluídos dentro del sector de administraciones públicas; contablemente se corresponde con el saldo negativo de la cuenta de capital.

En términos de caja, el déficit de las administraciones públicas viene dado por la diferencia entre los ingresos y pagos corrientes y de capital, excluyendo, por tanto, las operaciones financieras. Se diferencia de la necesidad de financiación en el saldo neto de las variaciones de ingresos pendientes de cobró y de gastos pendientes de pago.

Existe un tercer concepto de déficit, representado por la apelación de las administraciones públicas al Banco de España, que, si bien no constituye una buena definición del déficit público, sin embargo, por sus efectos monetarios inmediatos constituye una variable muy importante para conocer el funcionamiento de la actividad económica.

El concepto utilizado con más frecuencia, y al que se referirán las consideraciones siguientes sobre el déficit público, es el primero, es decir, el definido en términos de contabilidad nacional.

Las cifras definitvas últimas de que disponemos, referentes al año 1980, nos indican que el déficit público alcanzó la respetable cantidad de 515.000 millones de pesetas, situándose en el 3,4% del PIB, lo cual supone un 12,8% de los recursos no financieros de ese ejercicio. Esas cifras aumentarán en el ejercicio actual. Faltan aún datos para precisar su cuantía, pero todas las predicciones sitúan el déficit público en torno a los 800.000 millones de pesetas, lo cual vendrá a representar en torno a un 4,5% del PIB.

El déficit público: cuánto y desde cuándo

La Hacienda pública española ha vuelto así a lo que ha sido su constante histórica a través del tiempo: un déficit público continuado, que ha creado apuros constantes al Tesoro en distintas etapas históricas y que ha producido efectos importantes y perturbadores sobre la marcha de la actividad económica. Esa vuelta actual al déficit público no tiene excesiva antigüedad: parte de 1976 y está ............comienzo de ésta, que se fecha en otros países en 1973, no adquiere carta de naturaleza en España hasta 1976 y, desde entonces, el déficit ha sido continuado y creciente.Debe insistirse en esta asociación entre crisis económica y déficit público. No es posible entender el déficit sin la presencia de la crisis. No es posible remediar el déficit sin inscribir el remedio en un tratamiento general de los problemas de la crisis.

Una prueba elemental y tosca de la asociación entre crisis y déficit público puede obtenerse cuando uno se pregunta qué hubiese ocurrido en la economía española si ésta hubiese seguido creciendo continuadamente a una tasa del orden del 4,5% acumulativo anual en términos reales, desde 1973 hasta hoy; tasa más reducida que la registrada como promedio durante la década de los sesenta, pero a la que se aspiraba como objetivo viable durante los primeros años setenta en muchos países, y entre ellos el nuestro. La respuesta es que si esa tasa se hubiese alcan.............de las administraciones públicas hubiesen mantenido idéntica participación en el PIB de la que hoy tienen y si la inflación prevista y los gastos públicos se hubiesen comportado de igual manera que lo han hecho después de la crisis, la Hacienda española no habría registrado déficit. Para 1980 concretamente se habría llegado a un superávit de 136.512 millones de pesetas. Es obvio que todo esto no ha sucedido y es muy lamentable que las cosas no hayan ocurrido así. La crisis económica no lo ha permitido. Pero si el signo externo más importante de la crisis es la caída en el ritmo de crecimiento del PIB, su más obvia consecuencia financiera es el déficit presupuestario.

El déficit público es, pues, un déficit reciente asociado a la crisis económica (aunque ésta no explique total y satisfactoriamente su cuantía). Estas dos primeras propiedades del déficit público español deben completarse con otras tres:

- Su considerable importancia, absoluta y relativa.

- La concentración en las causas que lo determinan.

- El carácter imprevisto de su realización, que denota la pérdida de control sobre su marcha.

Déficit público creciente; desarrollo económico menguante

La cifra de déficit público a la que se ha llegado en España y el ritmo con el que marcha la han convertido en un problema importante para la economía. Es bien sabido que las dimensiones de cualquier variable económica, cuando sobrepasa ciertos límites, hacen de ella una variable cualitativamente distinta.Y hay que convenir que el déficit público ha adquirido en los últimos años unas dimensiones importantes que conceden innegable trascendencia financiera y económica a su cuantía. En primer lugar, la realización de déficit continuados y crecientes obliga a buscar su financiación entre los restantes agentes de la economía, creando a un sistema financiero poco desarrollado, como el nuestro, problemas y dificultades considerables hasta el punto de que bien puede afirmarse hoy que el primer problema financiero del país es, por sus efectos y consecuencias, el déficit público.

Las considerables cifras de déficit público,.no vienen solas: las acompanan tasas bajas de crecimiento del PIB que hacen más dificil su asimilación y su tratamiento. La mayor atención de las necesidades públicas que están detrás del déficit es tanto más costosa y diricil cuanto menores sean la producción y la renta anualmente disponibles. La obtención de mayores ingresos para cerrar el déficit se verá igualmente dificultada si el crecimiento de la producción y la renta es menguante, porque la prelas actuaciones públicas- crecerá.

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Por otro lado, el socorrido argumento de la comparación del déficit público español con el de otros países no ofrece hoy ya el alivio no fundado, pero estimado que en otro tiempo pudo tener. Hoy, como prueba concluyentemente, la marcha de los déficit públicos en España y en los principales países industriales de Europa presenta un cariz preocupante y distinto para el déficit público español. El déficit público español ha superado las cifras europeas desde 1979 y se ha movido creciendo en importancia desde entonces. Por el contrario, las cifras de déficit públicos de los principales países europeos en relación con el PIB han tendido a sostenerse y aun a corregirse, con lo que su discrepancia respecto de la situación española es cada vez mayor. Si no nos hemos quedado solos por la cuantía del déficit público, sí que son pocos e inquietantes los países que nos preceden: Italia e Iranda, en situación económica y financiera poco envidiable.

Las causas del déficit público

¿Qué comportamientos del sector público están detrás del crecimiento de su déficit? La respuesta a esta pregunta debe iniciarse destacando el protagonismo que ha asumido el intenso aumento de los gastos corrientes de las administraciones públicas. Los gastos públicos han elevado su participación en el PIB desde 1973 a 1980 en 9,2 puntos, pasando de 23,3% del PIB de 1973 a 32.5% del PIB de 1980 . A su vez, este aumento del gasto público corriente se distribuye con marcada desigualdad: los gastos redistributivos explican 6,3 puntos de aumento en el PIB -nada menos que un 68,5% del crecimiento del gasto-, y el aumento del consumo público, 2,9 puntos de participación en el PIB. Por el contrario, la inversión pública en capital fijo ha disminuido en su participación relativa en el PIB(-0,5 puntos) y, han aumentado en +0,5 su participación en el PIB las transferencias de capital realizadas por el sector de administraciones públicas. Dicho en otros términos, el Estado ha gastado sus recursos disponibles -sus crecientes rentas- en partidas corrientes (redistributivas y consumo público), habiendo desaparecido en 1980 el ahorro público, que alcanzaba una importancia considerable en 1973.

El crecimiento de los gastos redistributivos tiene tres protagonistas: las pensiones, cuya participación en la renta ha aumentado en 3,3 puntos, el seguro de desempleo ( 1,9 puntos) y las subvenciones de explotación (un punto de participación en el PIB).

La descomposición del gasto del lado del consumo público puede realizarse atendiendo a dos criterios distintos: bienes Y servicios producidos por el Estado y componentes del coste de producción de esos servicios. La producción de bienes y servicios públicos la explican a su vez tres funciones: la sanidad y los servicios sociales, la educación y la producción de servicios colectivos por las corporaciones locales. Si atendemos a la estructura del coste de esos servicios, nos encontraremos con que los gastos de personal, con el 2,6%, de crecimiento en la participación del PIB, suponen más del 80%, de la función de coste de esas producciones públicas; el resto son compras de bienes y servicios -para esas prestaciones- en cantidades muy inferiores (0,3%).

El déficit público español se configura como un fenómeno causado por el comportamiento de los gastos corrientes del Estado -y fundamentalmente de las transferencias- a las que no han podido atender con suficiencia, ni los mayores ingresos públicos por los impuestos sobre la renta y el patrimonio derivados de la práctica de tina reforma fiscal, ni el espectacular aumento del tosco, injusto e ineficiente impuesto de producto que constituyen las cotizaciones de la Seguridad Social. El bajo rendimiento de la imposición indirecta sobre la producción y el consumo completa este cuadro aclaratorio de las causas explicativas del déficit público.

El carácter imprevisto del déficit público español

El déficit público español no ha sido un déficit programado y previsto a través de una planificación financiera eficiente. Por el contrario, ha sido un déficit hallado en las cuentas públicas e imprevisto en los presupuestos. Quizá la mejor prueba de esta afirmación la constituya la enorme discrepancia entre las cifras del déficit público previstas y realizadas.Las cifras hablan tan claramente que no es necesario comentarlas, sino limitarse a contrastar la falta de respeto a las previsiones presupuestarias que su comparación suscita de inmediato. Vivir con un presupuesto que equivoca sus previsiones en esas magnitudes equivale a vivir sin presupuesto; esto es, sin la disciplina que requiere siempre la actividad financiera del sector de administraciones públicas. El déficit público se sitúa de esta manera al margen del control de la Hacienda. Dicho en otras palabras: el déficit domina a la Hacienda pública, y, no la Hacienda pública al déficit.

La imprevisión del déficit, su acelerada cuantía y las limitaciones de nuestros sistema financiero explican -aunque en forma alguna justifiquen- que su financiación haya gravitado hacia la utilización preponderante de la cuenta del Tesoro en el Banco de España, que en promedio ha financiado durante los cuatro últimos años el 66% del déficit público, todo lo cual ha producido un conjunto de efectos adicionales a los que se derivan de su propia cuantía.

Actitudes frente al déficit público

La continuada y creciente presencia del déficit público en nuestra vida económica ha dado origen a dos actitudes dominantes frente a él: la radical, que condena su presencia y exige su desaparición, y la fatalista, que, reconociendo sus profundas raíces sociales, económicas y políticas, acepta pasivamente su continuidad. Esas dos actitudes frente al déficit público son igualmente peligrosas y condenables. Vale la pena referirse a ellas para adoptar -a partir de su crítica- una actitud constructiva y, correctora de nuestro déficit público.Un déficit público que, como el español, se multiplica año tras año, que se origina por un aumento de los gastos corrientes, que no financia la necesaria elevación de la inversión pública, que devora en pocos años los frutos recaudatorios de una reforma fiscal, parece reunir todas las características de un hecho condenable, con un intérprete causante -el sector público- al que hay que descalificar. Y esto es lo que se hace desde lo que hemos denominado actitud radical sobre el déficit público. Frecuentemente, en efecto, el déficit público se presenta a la opinión de los ciudadanos como si alguien distinto de nosotros -distinto de los consumidores, trabajadores y empresarios-, quizá esa personalidad tecnocrática que los hacendistas denominan administraciones públicas, estuviese realizando por su cuenta y riesgo gastos despilfarradores sin fundamento, o bien no obteniendo -por falta de organización, medios y voluntad- los ingresos necesarios y posibles. Se pide entonces que ese despilfarro administrativo -que culmina en el déficit público- cese, al tiempo que se condena a los políticos como únicos culpables del mismo. Esta planteamiento del déficit público, que se adereza con la retórica acumulada sobre la incapacidad gestora de las administraciones públicas, no es admisible porque no es realista, por más que pueda resultar atractivo en la medida que nos exculpa a todos de su presencia y causación, imputándolas a la minoría de políticos y burócratas que dirigen la Administración pública. Es obvio que el sector de administraciones públicas no recoge otra cosa que el conjunto de las decisiones imputables a los ciudadanos en cuanto sociedad organizada.

Por otra parte, tampoco resulta admisible, aunque sea tentadora, la actitud fatalista ante el déficit público. Una actitud que invierte la contemplación del déficit que se realiza desde la posición radical que lo condena. Para los fatalistas, el déficit es una consecuencia irremediable del planteamiento de la actividad financiera en una democracia pluralista. La presión de los distintos grupos sociales empuja el crecimiento del gasto público (o la disminución de los impuestos) a favor de sus intereses. Esa presión social se anima y encauza por los partidos políticos, receptivos y sensibles siempre a todas las peticiones presupuestarias que puedan reforzar su presencia y, su poder. De esta manera, en una democracia pluralista, todos los sectores sociales, todos los grupos económicos y todos los partidos políticos empujamos al gasto público al alza, los impuestos hacia la concesión de alicientes y el déficit público a su expansión a través de programas que nos interesan porque el precio de hacer triunfar nuestros programas es apoyar los de los demás.

El principio básico de actuación en una democracia respecto del gasto público o los impuestos es parecido al del viejo juego napolitano: "Dame tu conformidad para mi programa, que yo te daré la mía para los tuyos.

Tratar de resistir a esa fuerza social y política que se halla tras de la expansión del gasto público, que multiplica y justifica la proliferación de incentivos y, alicientes fiscales a los distintos grupos económicos y sociales y que, como resultado, concluye en un déficit público creciente, constituye una tarea que los fatalistas del déficit consideran utópica e imposible. Si la sociedad española quiere el déficit público, el ministro de Hacienda no va a negarle sus preferencias.

Partiendo de esta actitud, la sociedad organizada termina convirtiendo de hecho al ministro de Hacienda en el gran sumador del reino. Petición tras petición debidamente encauzadas por los partidos políticos se transforman en partidas presupuestarias a lo largo de cada ejercicio. No hay día del año que pase sin proyecto de ley que reclame aumento del gasto público (o que solicite disminución de impuestos). De esta forma, cuando llega septiembre, y la suma total de gastos se realiza, se comprueba su enorme valor total.

El arte de presupuestar consiste entonces en añadir a la operación de suma de los gastos la operación de resta de los ingresos posibles en el próximo ano y cuadrar la cuenta disminuyendo las inversiones públicas para llegar a un déficit creciente año tras año, cada vez menos defendible y más perturbador.

Esta actitud fatalista sobre el déficit público constituye la última consecuencia lógica de un planteamiento de las decisiones sobre gastos públicos e impuestos, que permite orientarlas y realizarlas a los distintos grupos sociales y políticos sin limitación ni cortapisa alguna. Con estas premisas resulta difícil controlar nuestro déficit público.

Un tratamiento eficiente del déficit público reclama un esfuerzo continuado de voluntad política y de disciplina social al servicio de un programa de política económica dentro del cual el déficit recobre su sentido económico. Mientras esto no se haga, continuará el juego retórico, costoso e inútil entre quienes desde posiciones radicales condenan el déficit público y, los fatalistas del déficit público, que, conocedores de las fuerzas que lo sostienen, se embarcan en el. Una consecuencia de la vigencia social de estas dos actitudes frente al déficit es segura: la continuación agravada y sin rumbo del déficit público.