El Instituto Nacional de Hidrocarburos: necesidad de un debate / y 2

El Real Decreto 8/1981, de 24 de abril, regula una serie de aspectos importantes del área de hidrocarburos dentro del sector público, creando el Instituto Nacional de Hidrocarburos.Personalidad jurídica del Instituto Nacional de Hidrocarburos. En su preámbulo, el referido real decreto constata y reconoce la ausencia de coordinación, solvencia y eficacia del sector público en el área de los hidrocarburos como consecuencia del carácter disperso de las actuales participaciones del Estado en las distintas empresas cuyo objeto es la explotación de los hidrocarburos.

La naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Hidrocarburos es la prevista en el artículo 6 de la ley general Presupuestaria, que le configura como entidad de derecho público, cuya actividad se regula por las normas del ordenamiento jurídico privado. Al dotarle de personalidad jurídica propia «fuera del INI, el Instituto Nacional de Hidrocarburos pretende arbitrar los intereses encontrados y en ocasiones distintos entre determinados autos del cuerpo de la Administración Central (Ministerio de Hacienda y Ministerio de Industria). Probablemente sea ésta una razón importante para segregar del INI todo lo relativo a hidrocarburos, ya que el INI es, fundamentalmente, un holding financiero al que el Gobierno le encomienda, entre otras, ejecutar las directrices del área de los hidrocarburos y su coordinación.

En la ley fundacional del INI, de. 25 de septiembre de 1941, y en su exposición de motivos se daba como fundamento para la creación del mismo la necesidad de disponer el Estado de un poderoso instrumento de política industrial que, a su vez, dadas las cuantiosas inversiones a realizar, tuviera capacidad para movilizar cuantías importantes de recursos financieros que las instituciones de créditos y la canalización del ahorro hacen los organismos financieros no permitía prestar normalmente a la política industrial. La evolución de las cuatro últimas décadas ha hecho del INI un holding financiero, a través del cual el Gobierno ha instrumentado la política industrial desde el Ministerio de Industria y ha importado también directrices en otros sectores no específicamente de carácter industrial.

El patrimonio del Instituto Nacional de Hidrocarburos. Resulta evidente que la segregación del IN I de una parte de su patrimonio para constituir otra entidad de derecho público afecta muy directamente a la naturaleza de holding financiero, habida cuenta de los cuantiosos activos financieros que controlaba el INI. El patrimonio, que se le encomienda al Instituto Nacional de Hidrocarburos, está integrado, fundamentalmente por las acciones y derechos cuya titularidad están en poder del INI y de la Dirección General, del Patrimonio y del Banco de España. Igualmente quedan segregados del patrimonio del Instituto Nacional de Hidrocarburos las propiedades y derechos que procedan, formen parte o vayan a ser destinados al sistema de distribución del monopolio del petróleo. Por consiguiente, gran parte del patrimonio gestionado por Campsa y propiedad del Estado quedará fuera del control del Instituto Nacional de Hidrocarburos ante la futura liquidación del monopolio de la comercialización del petróleo.

La afección de estos activos al patrimonio del Instituto Nacional de Hidrocarburos no parece garantizar que la nueva entidad de derecho público venga a afrontar la ordenación del sector de hidrocarburos mediante la integración vertical de todo su ciclo, desde la fase de investigación y exploración hasta la comercialización. Contrasta esta solución con los planes de fusión que están siendo objeto de estudio por CEPSA, Unión de Explosivos Riotinto y Petromed, para constituir lo que viene ya denominándose un ente privado de hidrocarburos mediante un proceso de integración de todas las fases del ciclo que ha de llevar a una nueva sociedad nacida por fusión de las anteriores, lo que permitiría el establecimiento de unas economías de escalas importantes y una dimensión más apropiada.

Dependencia orgánica y órganos de gobierno. La vinculación del Instituto Nacional de Industria al Ministerio de Industria ha condicionado la actuación de aquél a este departamento ministerial. No obstante, es necesario reconocer que el control de la financiación y de las inversiones del INI, vía PAIF, se hace desde el Ministerio de Hacienda.

En la nueva regulación legal, el Real Decreto 8/1981, en su artículo 5º, señala que «el Instituto Nacional de Hidrocarburos se adscribe al Ministerio de Industria y Energía», de forma similar al INI, por lo que en este aspecto no se ha introducido novedad alguna. De entre los órganos de gobierno del Instituto Nacional de Hidrocarburos destaca el papel fundamental que se asigna al consejo de administración para dirigir la actuación del Instituto Nacional de Hidrocarburos en el marco de la política de hidrocarburos señalada por el Gobierno, elevar las propuestas de actos que requieren la aprobación de la Administración del Estado y controlar la gestión de las empresas del Instituto». Aun cuando el nombramiento de los miembros de los distintos órganos corresponde al Gobierno, que en el caso del presidente y vicepresidente se hará por real decreto, sin embargo, la propuesta es elevada al Gobierno por el Ministerio de Industria y Energía. Cabe señalar, finalmente, que en el real decreto se constata una importante laguna relativa a incompatibilidades que deben tener los consejeros del Instituto Nacional de Hidrocarburos, en especial con los sectores privados de las energía, sean o no hidrocarburos.

Las competencias del monopolio del petróleo y su relación con Campsa y el INH

Del análisis de la nueva norma elaborada se deduce que el Ministerio de Hacienda es competente para aprobar las propuestas del monopolio del petróleo, salvo la aprobación conjunta con el Ministerio de Industria necesaria para la fijación de los precios de venta, fijación de los precios de adquisición de los productos de refinería, inversiones del monopolio y, finalmente, para la aprobación del programa anual de entregas de productos al área del monopolio.

Las competencias que se saben del monopolio del petróleo son las relativas a las actividades de importación, distribución y venta, destacando especialmente las inversiones a realizar con fines de mantenimiento, desarrollo de la red y de las actividades de distribución conforme regula el artículo 10 del Real Decreto 8/1981. De otra parte, en su artículo 13, la referida norma indica que Campsa actuará como administradora del monopolio del petróleo, realizando y efectuando los fines asignados al mismo en el artículo 10, ya citado. En consecuencia, si Campsa está facultada para cumplir los objetivos asignados al monopolio, obviamente, Campsa sigue ejerciendo un papel hegemónico en cuantas actividades de importación, distribución y venta viene hoy realizando. Se configura una estructura, por consiguiente, bicéfala, ejercida tanto por el Instituto Nacional de Hidrocarburos como por Campsa, lo que pone en entredicho la integración vertical del ciclo de hidrocarburos en el sector público. Para superar esta dificultad, el real decreto prevé la existencia de consejeros del Instituto Nacional de Hidrocarburos en Campsa, consejeros que no nombra el Instituto Nacional de Hidrocarburos, sino el Gobierno, a propuesta conjunta de los ministerios de Hacienda e Industria y Energía, de conformidad con el Consejo de Administración del Instituto Nacional de Hidrocarburos. No parece muy operativo este procedimiento, ya que viene a conceptuar una dualidad de poderes que proceden del mismo Gobierno, previéndose, sin duda alguna, la falta de entendimiento entre el Instituto Nacional de Hidrocarburos y Campsa.

Conclusiones

El análisis de la realidad actual y del Real Decreto 8/1981, de 24 de abril, pone de manifiesto la actuación descoordinada de las empresas públicas del sector de hidrocarburos, la necesidad de una acción eficaz de los poderes públicos para cambiar este estado de cosas y la falta de respuesta que ha supuesto la regulación del Gobierno, tardía y deficiente.

La ordenación de las participaciones del sector público en el área de los hidrocarburos debiera haberse situado en el contexto general de la problemática energética, sin perjuicio del oportuno tratamiento sectorializado e individualizado de cada uno de los subsectores (carbón, uranio, electricidad, etcétera) y sin menoscabo de la autonomía de gestión y gerencial que las empresas públicas han de tener.

La racionalidad del sector público no tiene que pasar necesariamente por la creación de un Instituto Nacional de Hidrocarburos, fuera de la estructura del INI, al que se le continúa encomendando la gestión, entre otros, de los sectores del carbón, electricidad, uranio y energía solar; ni siguiera el tratamiento del Real Decreto 8/ 1981 garantiza una mejor gestión, ya que consagra una estructura de poder bicéfala de dudosa eficacia.

La ordenación que contempla el referido real decreto no parte de las implicaciones y exigencias jurídicas, económicas, patrimoniales, financieras y tecnológicas que debe comportar la integración vertical del ciclo de hidrocarburos en el sector público. La estructura de poder bicéfala, la exclusión del Instituto Nacional de Hidrocarburos del patrimonio del monopolio del petróleo integrado por la red de distribución y comercialización priva al sector público de una verdadera integración.

Es una ocasión desaprovechada para resolver la anomalía actual, caracterizada por la existencia de un patrimonio del Estado, cuya titularidad corresponde al monopolio, considerado por la ley y el reglamento que lo regulan como «organismo del Estado en régimen de desconcentración de servicios», que es gestionado por una sociedad de capital mixto, Campsa. Se hace necesaria la articulación de patrimonio y poder de gestión en una empresa nacional de distribución que vendría a sustituir la función desempeñada en la actualidad por Campsa, en tanto subsista el monopolio de derecho, y cuyos activos estarían formados por los que actualmente tiene el monopolio cedidos a Campsa.

Nada se dice en la nueva norma relativa a las competencias que afectan a la adquisición de los crudos que corresponden a la cuota del Estado y que hasta ahora compraba Hispanoil ejecutando órdenes cuyo poder de decisión viene ejerciendo Campsa en su condición de administradora del monopolio. Asimismo queda sin regular los canales de participación en ese comercio de Estado y la distribución de tales crudos en un momento en el que tales compras representan el 60% de lo que se consume en el mercado.

La posibilidad de que, ante la próxima integración en la CEE, haya que suprimir el monopolio de derecho a favor de Campsa, no constituye razón alguna para que el Estado no integre todo su patrimonio bajo el control del Instituto Nacional de Hidrocarburos. La supresión del monopolio de derecho del sistema de comercialización es compatible con la existencia de un sector público integrado en todas sus fases y niveles. La razón última para recabar la integración del sector público radica en el hecho de que al esfuerzo financiero y económico de la fase de exploración e investigación se debe unir la rentabilidad de la comercialización.